最近十多年來，新城新區(qū)在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中扮演著十分重要的角色。

我們對“新城”的定義是，承載一定規(guī)模的人口，能夠提供較為完善的城市綜合服務(wù)功能，且具有較清晰邊界的片區(qū)。因此，我們統(tǒng)計的新城是指具有相對成熟兼具生產(chǎn)生活的城市綜合服務(wù)功能區(qū)，不包括大學(xué)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等“功能相對單一”的片區(qū)。

截至2013年，在我們收集到數(shù)據(jù)的全國281個地級及以上城市中，272個有在建或已建設(shè)完成的新城新區(qū)，累計規(guī)劃面積達(dá)6.63萬平方公里，是2010 年全國城市市轄區(qū)建成區(qū)面積3.18萬平方公里的2.08倍，規(guī)劃人口達(dá)1.93億人。

大量新城新區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高、投資規(guī)模大。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006至2013年間，全國已建或在建的各類新城中，規(guī)劃面積超過100平方公里的達(dá)到111個，超過500平方公里的達(dá)到19個。

本文試圖解釋，何以這樣的新城新區(qū)在短期內(nèi)大量涌現(xiàn)，這一新城建設(shè)熱潮造成了哪些后果，在國家治理現(xiàn)代化方面又有何種教訓(xùn)可以汲取。

一、地方官員變更與新城建設(shè)

新城新區(qū)在短期內(nèi)大量涌現(xiàn)，主要原因是，在當(dāng)前的治理體系下，對官員的政績考核，主要指標(biāo)仍是地方的GDP增長，而新城建設(shè)恰好可以很方便地拉動經(jīng)濟(jì)增長。

新城建設(shè)涉及土地征收、房屋拆遷、水電路氣熱供給、軌道交通道路橋梁建設(shè)、基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施供給、生態(tài)綠化等環(huán)節(jié)，高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資配套，這些投資本身就是GDP。簡言之，新城建設(shè)可以很方便地成為GDP和城市政績的載體。

統(tǒng)計顯示，2000至2014年，我國城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額多達(dá)12.76萬億元。而作為城市的主要決策者，市委書記平均任期為3.98年。這樣一來，在有限的任期內(nèi)，在政績考核的壓力下，城市政府主要在任官員往往會有動力最大化其可支配的任期資源，從而使得長期行為容易轉(zhuǎn)化為短期行為，形成政策短視化效應(yīng)。

因此，為實現(xiàn)GDP增長和自身政績要求，以市委書記為代表的新上任官員往往不是去挖掘城市存量內(nèi)涵，展開舊城改造或者城市的提質(zhì)增效，而是更傾向于變更規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，開發(fā)新城新區(qū)成為城鎮(zhèn)化向外擴(kuò)張的主要方式，以實現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)與土地財政收入增長的“雙豐收”。

我們發(fā)現(xiàn)，新上任官員開辟新政績的行為與其年齡具有顯著的正相關(guān)。比如，職業(yè)前景看好的年輕官員，往往會主動尋找具有眼球效應(yīng)的顯性政績，設(shè)立新城新區(qū)便成為其彰顯政績的最直接方式，且這一效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)下行期（比如2007至2008年爆發(fā)的全球金融危機之后）會表現(xiàn)得更為顯著。

二、地方官員變更刺激新城建設(shè)的時間和區(qū)間差異

既然新上任地方官員更有動力建設(shè)新城，那么，是不是他們在任何地方和任何時段都有強烈的建新城動機？

回答這個問題顯得非常關(guān)鍵。我們以全球金融危機盛極的2008年為時間節(jié)點，將研究樣本分為之前和之后兩組。事實上，受全球金融危機影響，我國中央政府于2008年11月出臺了被俗稱為“4萬億計劃”的十項舉措，旨在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在“穩(wěn)增長”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下，地方政府通過城市建設(shè)用地出讓撬動城市基礎(chǔ)設(shè)施投資成為穩(wěn)增長的重要手段。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，在2008年以前，相對年輕的官員并未表現(xiàn)出明顯的開建新城沖動。而在2009至2014年間，穩(wěn)增長的目標(biāo)導(dǎo)向加上年輕官員的強烈政績沖動，催生了大規(guī)模的新城建設(shè)。統(tǒng)計顯示，2009至2014年間，全國281個地級及以上城市共建設(shè)359個新城，是2006至2008年新城建設(shè)數(shù)量的4倍。

值得注意的是，城市發(fā)展規(guī)律表明，新城建設(shè)本應(yīng)與城市人口、產(chǎn)業(yè)的增長潛力相適應(yīng)，但中國的現(xiàn)狀是，大量新城設(shè)立在人口流出地和中小城市。這種新城的空間分布特征，又與建設(shè)用地指標(biāo)的空間配置有關(guān)。

2003年之后，由于人口自由流動遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能實現(xiàn)，同時又面臨地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大的壓力，中央政府在配置建設(shè)用地指標(biāo)時更傾向于照顧中西部省份，試圖以此推動地區(qū)間平衡發(fā)展。于是，土地配置方向與人口流動方向開始出現(xiàn)空間配置的失衡。尤其是，隨著2009年起4萬億計劃的實施，配合投資方向的中西部傾向，土地供給更集中于人口流出地以及中小城市。因此，我們也將研究樣本按照人口流動方向、城市規(guī)模分別分為人口流入地、人口流出地兩組，以及大城市、中小城市兩組。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在土地供給相對充裕的人口流出地和中小城市，新任地方官員確實是引發(fā)新城建設(shè)的重要成因，同時，具有較強激勵的地方官員在新城建設(shè)上動力更足。

我們的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在本研究涉及的281個地級及以上城市中，人口流出地、中小城市的土地供給在2008年之后分別大體相當(dāng)于人口流入地、大城市的1.6倍、1.3倍。相應(yīng)的情形是，2006至2014年間，人口流出地、中小城市中發(fā)生市委書記變更的比重分別是人口流入地、大城市的3.3倍、3.5倍。

三、短期增長目標(biāo)指引下的新城建設(shè)結(jié)果如何？

在以追求短期GDP為綱的城市發(fā)展觀指導(dǎo)下，地方的新城建設(shè)問題多多。

據(jù)我們調(diào)研所見，一個直觀的感受是，新城的規(guī)劃面積而人口密度偏低，選址遠(yuǎn)離老城較遠(yuǎn)；設(shè)計千篇一律，缺乏民生服務(wù)配套設(shè)施；建設(shè)貪大、求全。因普遍缺乏投資成本和收益考量，大量“新城”變成了與市場需求脫節(jié)的“空城”，發(fā)展動力不足。

更深層次的問題在于，地方政府展開新城建設(shè)的資金，主要源于發(fā)行城投債。我們的研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，新城建設(shè)會引致城投債的發(fā)行，一地新城規(guī)劃面積越大，其城投債規(guī)模也更大。根據(jù)我們的不完全統(tǒng)計，281個地級及以上城市的地方政府獲批的新城累計規(guī)劃面積由2008年的1.76萬平方公里，快速躍升到了2013年的6.53萬平方公里。同期，這些地方政府城投債發(fā)行規(guī)模也出現(xiàn)了同步增長。同時，研究也發(fā)現(xiàn)，發(fā)行城投債的確也帶來了投資和經(jīng)濟(jì)增長，這或許正是地方官員以建設(shè)新城發(fā)展城投債的重要動機所在。

由此可見，在自身可能獲得晉升機會的激勵以及必須拉動GDP增長的政績考核壓力作用下，新上任官員確實有極大動力策動城市新城新區(qū)開發(fā)。從而，地方官員的變更確實引發(fā)了新城的建設(shè)，在短期內(nèi)也確實通過債務(wù)帶來了投資和經(jīng)濟(jì)的增長。

但倘若在人口流出地和中小城市進(jìn)行的投資偏離了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢，造成了地區(qū)間的資源空間錯配，那么，新城建設(shè)所帶來的短期經(jīng)濟(jì)增長，長期來看代價將是城市的無序擴(kuò)張，浪費大量人力、物力、財力，債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增長，當(dāng)?shù)啬酥寥珖鴮用娴恼?fù)債率不斷攀升。這一切，無疑為日后的發(fā)展埋下了巨大的金融風(fēng)險隱患。

四、新時代需要怎樣的政績觀和發(fā)展觀？

新城建設(shè)中集中體現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)增長短期化問題，不僅損害了城市發(fā)展的質(zhì)量和效率，也對我國經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。

有鑒于問題的嚴(yán)重性，2015年12月召開的中央城市工作會議首次明確，要防止領(lǐng)導(dǎo)換屆帶來規(guī)劃的隨意性。2016年2月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》強調(diào)，要增強規(guī)劃的前瞻性、強制性和連續(xù)性，嚴(yán)控各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立，從制度上遏制領(lǐng)導(dǎo)干部隨意修改城市規(guī)劃等現(xiàn)象。

新城建設(shè)熱潮從側(cè)面反映出，當(dāng)下的官員政績考核整體而言依舊重增長、輕效益，重數(shù)量、輕質(zhì)量。當(dāng)前我國已經(jīng)從GDP掛帥時代邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時代，那么，要實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展，需要提倡怎樣的政績觀和發(fā)展觀呢？

我們認(rèn)為，首先要落實十八屆五中全會提出的“建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”的要求。要改變以往以GDP為綱的數(shù)量型治理，向注重長遠(yuǎn)發(fā)展的質(zhì)量型治理轉(zhuǎn)變，注重考核城市政府的長期經(jīng)濟(jì)績效和差異性。

需要強調(diào)的是，當(dāng)前中央注重加強干部隊伍的年輕化建設(shè)，年輕官員追求晉升的動力更強，但在城市治理和發(fā)展方面的經(jīng)驗相對不足，這在我國快速城鎮(zhèn)化過程中可能加大城市低質(zhì)量擴(kuò)張的風(fēng)險。因此，優(yōu)化現(xiàn)有城市發(fā)展績效評價和考核體系，將更多反映城市治理長期效果的指標(biāo)納入到官員考核體系中去，減少因官員變更帶來的政策短視化效應(yīng)，尤為重要。與此同時，要注重官員任期的穩(wěn)定性，優(yōu)化現(xiàn)有官員任期制度，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新應(yīng)用與地方發(fā)展實際和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相匹配的差異化空間治理體系。

地方官員變更引發(fā)新城建設(shè)熱潮，突出表現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)短期化背景下的資源利用低效率。如果是在市場機制下，經(jīng)濟(jì)要素的空間集聚所產(chǎn)生的高效率是經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。土地作為要素的空間載體，其配置將影響到經(jīng)濟(jì)要素的空間配置，并對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響。

但我國的現(xiàn)實狀況是，土地資源并未完全按照市場規(guī)律來配置，土地供應(yīng)與人口流動配置不合理。生產(chǎn)率具有較大優(yōu)勢且人口流入地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)被相對收緊，而人口流出地的建設(shè)用地指標(biāo)反而相對富余。短期內(nèi)新城建設(shè)可能會帶來投資，并被計入經(jīng)濟(jì)增長，但如果新城投資脫離實際需求，且大量基于政府負(fù)債，將為城市長期發(fā)展埋下巨大的隱患。

因此，未來的新城建設(shè)必須實現(xiàn)與人口和產(chǎn)業(yè)的增長潛力相結(jié)合，同時增強對低技能人口和產(chǎn)業(yè)的包容性，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。當(dāng)前，我們很多城市呈現(xiàn)出人口流失與空間擴(kuò)張并存的“收縮”悖論，成為快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待克服的痼疾。

我們建議，中央層面，在既有的土地管理制度下，應(yīng)適當(dāng)提高回報率高的人口流入地和大城市建設(shè)用地配置指標(biāo)，促進(jìn)人口流向與土地指標(biāo)分配的聯(lián)動。尤其是在當(dāng)前發(fā)展都市圈大背景下，都市圈內(nèi)土地的跨地區(qū)調(diào)整動議已經(jīng)提出。事實上可以有更加大膽的步驟，如允許土地指標(biāo)在都市圈內(nèi)外進(jìn)行調(diào)劑。同時，應(yīng)相應(yīng)減少人口流出地和小城市用地指標(biāo)，降低地方官員低效造城的可能性。

此外，大城市的新城新區(qū)發(fā)展應(yīng)增強對低技能勞動力和外來人口的包容和公共服務(wù)供給，提高其經(jīng)營和服務(wù)預(yù)期，提升城市服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量進(jìn)而提升城市的發(fā)展活力。中小城市則應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦優(yōu)勢來發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城市的融合，提高城市建設(shè)的效率和效益，以此作為化解地方政府債務(wù)的重要渠道。

（本文原題“從新城看治理：增長目標(biāo)短期化下的建城熱潮及后果”，見于《管理世界》2019年第8期。由陸銘改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。）