作者： 陳端，中央財經(jīng)大學(xué)文化與傳媒學(xué)院副教授，中經(jīng)數(shù)字經(jīng)濟研究中心執(zhí)行主任

習(xí)近平總書記在首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會開幕式賀信中指出：“信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用。”當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟成為推動新舊動能轉(zhuǎn)換的重要引擎，我國數(shù)字經(jīng)濟體量已穩(wěn)居全球第二，但在數(shù)字政務(wù)和數(shù)字治理領(lǐng)域依然有很大優(yōu)化升級空間。探索政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會組織、媒體等多方共治的新型數(shù)字治理體系，不斷提升數(shù)字治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，以數(shù)字治理能力的提升為國家治理現(xiàn)代化提供新的支撐，不僅有助于我們在全球范圍內(nèi)數(shù)字治理升級的關(guān)鍵時間窗口期贏得先發(fā)優(yōu)勢和引領(lǐng)效應(yīng)，而且對推進我國公共服務(wù)的智能化、普惠化、均等化，提升公眾便利感與獲得感，滿足人民對美好生活的期望也具有積極意義。

數(shù)字技術(shù)的持續(xù)深化對國家治理現(xiàn)代化提出新要求

國家治理現(xiàn)代化包涵了治理主體多元化，治理手段現(xiàn)代化，治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化等多個方面，意味著國家與社會、政府與公民、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系重構(gòu)。當(dāng)前我國面臨著全方位數(shù)字化、信息化、智能化轉(zhuǎn)型，國家治理、社會治理的對象、內(nèi)容和國際博弈的主戰(zhàn)場都處于深刻嬗變之中，對社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展也帶來持續(xù)深遠的影響。ABCDEHI協(xié)同創(chuàng)新正在演變成為新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變革的原動力。所謂“ABCDEHI”就是人工智能（AI）、區(qū)塊鏈（Blockchain）、云計算（Cloud）、大數(shù)據(jù)（Data）、新能源（Energy）、邊緣計算（Edge Computing）、物聯(lián)網(wǎng)（Iot）這幾大關(guān)鍵技術(shù)。這些新興技術(shù)不斷融合，群體性、鏈條化、跨領(lǐng)域創(chuàng)新成果屢見不鮮，顛覆性、革命性創(chuàng)新與迭代式、漸進式創(chuàng)新相并行，正在重構(gòu)社會運行的底層基礎(chǔ)設(shè)施和運行邏輯。

就國內(nèi)形勢而言，數(shù)字技術(shù)在重塑社會形態(tài)、經(jīng)濟運行模式、給公眾生活帶來便利的同時，也給傳統(tǒng)的治理理念、治理模式、治理實踐帶來巨大挑戰(zhàn)。以新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式為核心，以知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐的經(jīng)濟發(fā)展新動能正在形成。新技術(shù)的持續(xù)擴散把實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟聯(lián)結(jié)成為一個日益生態(tài)化的復(fù)雜巨系統(tǒng)，各種價值網(wǎng)絡(luò)交互錯雜，重構(gòu)世界經(jīng)濟版圖，改變國家創(chuàng)新生態(tài)體系。一些新興主體力量在經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中扮演著越來越重要的角色，既需要鼓勵支持以激發(fā)其創(chuàng)新活力，又需要規(guī)范引導(dǎo)以避免傷害社會公共利益底線和消費者權(quán)益底線。新的形勢和新的發(fā)展階段要求我們更為廣泛地采納和應(yīng)用新興技術(shù)手段，提升治理科學(xué)性和精準(zhǔn)度。既要避免新事物、新現(xiàn)象、新業(yè)態(tài)、新模式出現(xiàn)過程中治理的缺位、錯位、越位對創(chuàng)新帶來的負面影響，也要加快以數(shù)字化、智能化手段提升政府?dāng)?shù)字治理能力的步伐。通過底層公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的升級迭代來優(yōu)化社會資源配置和多元社會主體行動上的協(xié)同效果，化解當(dāng)代社會運轉(zhuǎn)復(fù)雜巨系統(tǒng)中的不確定性，從提升數(shù)字經(jīng)濟的普惠性和有效引導(dǎo)社會創(chuàng)新活力釋放、生產(chǎn)力解放角度都具有積極意義。

就國際競爭態(tài)勢而言，雖然當(dāng)前我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度驚人，但優(yōu)勢更多體現(xiàn)在日新月異的模式創(chuàng)新、龐大的市場容量、眾多的人口紅利等方面。面向消費端的電子商務(wù)、即時通信及其衍生服務(wù)、科技金融領(lǐng)域的發(fā)展成就突出，但核心技術(shù)缺失、創(chuàng)新能力不強，原創(chuàng)性研發(fā)和融合性創(chuàng)新水平與發(fā)達國家相比仍有較大差距。利用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等手段建立“護城河”，是發(fā)達國家強化行業(yè)壟斷的慣用做法。中國要建成數(shù)字經(jīng)濟強國，必須在更高層面上參與甚至主導(dǎo)相關(guān)技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)的國際規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)制定，以占得先機和話語權(quán)。必須主動出擊，面向科技戰(zhàn)略制高點和數(shù)字經(jīng)濟主陣地，以制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新提升融合發(fā)展能力，破繭成蝶。國際社會的角色扮演和利益格局歸根到底取決于國際合作博弈規(guī)則的偏向。數(shù)字經(jīng)濟天然的共享基因決定了其發(fā)展及治理的全球性特征。爭奪數(shù)字經(jīng)濟制度規(guī)則話語權(quán)和數(shù)字治理體系建構(gòu)話語權(quán)，不僅是為中國經(jīng)濟“彎道超車”賦能助力，也是牢牢把握下一輪發(fā)展戰(zhàn)略機遇期新內(nèi)涵、新特征，把握戰(zhàn)略主動權(quán)的需要。

數(shù)字治理的概念內(nèi)涵與核心問題

習(xí)近平總書記指出，隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變 。當(dāng)代經(jīng)濟數(shù)據(jù)體量指數(shù)級增長、線上線下融合的特性，使得傳統(tǒng)治理機制難以適應(yīng)新形勢新需要，要求在協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制、保障機制、制度規(guī)范等方面突破原有框架，結(jié)合現(xiàn)實情境和新興技術(shù)手段尋求治理模式的變革與創(chuàng)新。中國信息通信研究院將數(shù)字治理劃分進數(shù)字經(jīng)濟“三化”框架之一，包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字化治理。我國的數(shù)字治理還處在起步階段，實踐先于理論的特征較為明顯。

數(shù)字治理協(xié)同機制的建構(gòu)。數(shù)字社會是一種生態(tài)系統(tǒng)，政府、平臺、企業(yè)、居民、媒體等都是系統(tǒng)參與者，需要形成以國家治理為核心，行業(yè)自律、平臺治理和社會監(jiān)管廣泛參與的立體化治理體系。當(dāng)前數(shù)字治理面對很多問題，如運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段建立大數(shù)據(jù)分析和動態(tài)協(xié)同系統(tǒng)，共建數(shù)字治理溝通協(xié)調(diào)平臺，搭建數(shù)字監(jiān)管的風(fēng)險預(yù)警體系、信息披露體系、大數(shù)據(jù)征信體系和社會評價體系，完善數(shù)據(jù)共享與安全保障機制，參與推動全球數(shù)字治理協(xié)同化體系的建構(gòu)，以數(shù)字治理創(chuàng)新推動整體宏觀經(jīng)濟治理體系升級等。這些問題既環(huán)環(huán)相扣，在落實舉措上又需要立足整體頂層設(shè)計進行優(yōu)先級排序，有效整合多主體力量協(xié)同推進。

推動新興數(shù)字要素資源向數(shù)字價值的轉(zhuǎn)化。隨著5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展普及，整個社會走向全面互聯(lián)，新型價值網(wǎng)絡(luò)雛形隱現(xiàn)，整個社會逐漸演變成為一個以數(shù)據(jù)增值為核心的數(shù)字生態(tài)命運共同體。阿里研究院提出“智能經(jīng)濟”的概念，這與依賴價格信號的市場機制，以及依賴人為協(xié)調(diào)的企業(yè)機制有著顯著差異。智能經(jīng)濟具有三個特征：其一，數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，“數(shù)據(jù) + 算法+ 算力”的智能化決策、智能化運行，將更加依賴于數(shù)據(jù)的獲取和處理。其二，人機協(xié)同成為主要生產(chǎn)和服務(wù)方式，這與工業(yè)時代“工人附屬于機器”的情況截然不同。其三，經(jīng)濟價值的追求方向是滿足海量消費者的個性化需求。智能經(jīng)濟將呈現(xiàn)全新的運行規(guī)律——以數(shù)據(jù)流動的自動化化解復(fù)雜系統(tǒng)的不確定性，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，是支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟新形態(tài)。數(shù)據(jù)本身并不具有價值，而是通過有效治理使無序數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化、隱形數(shù)據(jù)顯性化，挖掘數(shù)據(jù)背后隱藏的信息、激活數(shù)據(jù)使其動態(tài)化才能產(chǎn)生價值。當(dāng)前，新興數(shù)字要素資源大規(guī)模擴散的條件尚未成熟，對于各種創(chuàng)新要素之間，尤其是大數(shù)據(jù)作為新興要素與傳統(tǒng)要素之間的協(xié)同作用探討深度不足，理論研究和體系搭建遠遠落后于現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展速度。數(shù)字經(jīng)濟在快速發(fā)展過程中暴露出諸多亟待解決的問題，如在橫向上存在數(shù)據(jù)部門化、碎片化、單一化現(xiàn)象；在數(shù)據(jù)匯集、分析以及共享應(yīng)用等方面不乏潛在的風(fēng)險隱患，如數(shù)據(jù)泄露、篡改以及倒買倒賣數(shù)據(jù)等不良行為。如何推動新興數(shù)字要素資源向數(shù)字價值的有效轉(zhuǎn)化并防范其負面效應(yīng)，是在數(shù)字治理過程中要長期面對，并伴隨技術(shù)迭代歷久彌新的一個命題。

防范和化解經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中的風(fēng)險隱患。大數(shù)據(jù)時代，整個社會的數(shù)據(jù)量呈指數(shù)級增長，數(shù)據(jù)存儲技術(shù)也在持續(xù)迭代。在云端集中管理、挖掘和精準(zhǔn)匹配分發(fā)數(shù)據(jù)，是大勢所趨。一方面是大數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值和社會價值不斷彰顯，數(shù)字資產(chǎn)日益成為社會資產(chǎn)構(gòu)成中的重要組成部分。另一方面，新技術(shù)應(yīng)用過程中暴露出各種風(fēng)險隱患，在利益驅(qū)動之下一些企業(yè)和個人數(shù)據(jù)被惡意泄露或買賣，相關(guān)法律法規(guī)體系欠缺，對風(fēng)險因素識別不夠、風(fēng)險預(yù)警機制缺失、風(fēng)險評估體系不完善、風(fēng)險后果預(yù)判及預(yù)案不足等，都會影響數(shù)字治理的效率提升與效能發(fā)揮。

關(guān)于數(shù)字治理過程中面臨的風(fēng)險問題，學(xué)者對于項目風(fēng)險的評估要多于研究協(xié)同治理整體風(fēng)險的評估。現(xiàn)有研究大多數(shù)是從利益相關(guān)方個體視角出發(fā)，較少對治理風(fēng)險問題進行深入探討，風(fēng)險評價指標(biāo)難以拓展運用于其他使用對象。未來需要以單個項目的治理風(fēng)險評價理論積累為基礎(chǔ)，構(gòu)建起基于數(shù)字協(xié)同治理整體格局的風(fēng)險評價體系，強化風(fēng)險處置決策機制，提高對新興領(lǐng)域潛在風(fēng)險的感知敏銳度和突發(fā)情況應(yīng)急處置能力，以公共管理和決策工具體系的完善來縮短風(fēng)險監(jiān)測信息反饋周期。

當(dāng)前數(shù)字治理涉及的五大關(guān)鍵領(lǐng)域

數(shù)字國家治理?，F(xiàn)代國家必然是數(shù)字治理的權(quán)力中心，擁有對主權(quán)范圍內(nèi)所有數(shù)據(jù)體系的管理權(quán)，通過大數(shù)據(jù)驅(qū)動國家治理進一步發(fā)展，使得政府管理更高效、決策更科學(xué)、服務(wù)更精準(zhǔn)。從國家整體數(shù)字治理優(yōu)化層面，需要完善數(shù)字領(lǐng)域法律法規(guī)體系，規(guī)范和深化政務(wù)信息公開，以社會需求為導(dǎo)向破解當(dāng)前廣泛存在的數(shù)據(jù)孤島化、信息碎片化、應(yīng)用條塊化、服務(wù)割裂化等問題，提升在線公共服務(wù)的規(guī)模與質(zhì)量，切實保障社會信息安全與公民數(shù)據(jù)隱私。需要準(zhǔn)確把握好政府引導(dǎo)和市場主導(dǎo)的關(guān)系、技術(shù)擴散與實體經(jīng)濟的關(guān)系、創(chuàng)新發(fā)展與融合監(jiān)管的關(guān)系、國內(nèi)發(fā)展與國際發(fā)展的關(guān)系，讓政策設(shè)計最大程度地與政策土壤協(xié)同起來。在政策創(chuàng)新和監(jiān)管優(yōu)化層面，除出臺《網(wǎng)絡(luò)安全法》外，我國尚缺乏更加廣泛涵蓋網(wǎng)絡(luò)安全、審慎監(jiān)管、數(shù)據(jù)資源共享、個人信息保護等全方位適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系。數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展與產(chǎn)業(yè)生態(tài)持續(xù)演變的特性，給立法時機的選擇、立法策略的設(shè)定和立法框架的形成等諸多關(guān)鍵決策領(lǐng)域帶來了一系列挑戰(zhàn)。

數(shù)字社會治理。當(dāng)代中國政府治理能力不斷提高，但社會力量發(fā)育程度依然弱小，發(fā)展進程相對緩慢，政府仍然是多個治理層級的主導(dǎo)力量和有效治理的關(guān)鍵因素。如何在政府引導(dǎo)、社會力量參與、專業(yè)化社會工作者操作、公眾監(jiān)督、法律保障的原則下，建立健全數(shù)字化時代社會治理領(lǐng)域的各種利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、權(quán)益保障機制、矛盾調(diào)處機制等，保障社會的常態(tài)化運行是我們面臨的巨大挑戰(zhàn)。在構(gòu)建數(shù)字社會治理體系過程中，需要充分關(guān)注新的技術(shù)基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)上承載的新特征。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體和新興數(shù)字經(jīng)濟運營主體之間的資源爭奪和利益博弈日趨激烈，采用數(shù)字技術(shù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效過程中，會觸動大量既得利益。這就要充分發(fā)揮不同層級、不同能級多元主體的積極作用，充分考慮不同治理主體的利益、價值偏好和資源影響力，站在國家戰(zhàn)略高度妥善協(xié)調(diào)各方利益。無論何時，以人為本始終是數(shù)字社會治理的落腳點。

數(shù)字城市治理。迄今為止，數(shù)字城市還是一個正在發(fā)展和演變的概念。從信息化廣義角度看，數(shù)字化城市是借助一整套空間化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化和可視化的技術(shù)系統(tǒng)來支撐實體城市在數(shù)字世界的信息化映射，實現(xiàn)城市管理過程數(shù)字化、管控手段數(shù)字化、管理績效評估數(shù)字化。這不僅涉及新興技術(shù)手段的采納，也涉及城市管理體制和運行機制的整體變革。在此基礎(chǔ)上，“數(shù)字孿生城市”（Digital Twin City）的概念應(yīng)運而生。數(shù)字孿生城市意味著在網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)建一個與真實、物理城市相對應(yīng)的數(shù)字城市，這是城市數(shù)字治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

數(shù)字經(jīng)濟治理。據(jù)中國信息通信研究院數(shù)據(jù)顯示，2018年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到31.29萬億元，占GDP比重超33%，同比增長1.9個百分點；2018年數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對 GDP 增長的貢獻率達到67.9%，超越部分發(fā)達國家水平，成為帶動國民經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵力量。數(shù)字經(jīng)濟運行邏輯與傳統(tǒng)經(jīng)濟呈現(xiàn)出較大差別，創(chuàng)新資源的流動性、可用性和創(chuàng)新主體間的相互依賴性都大大提升，創(chuàng)新復(fù)雜性和不確定性也會越來越高，給監(jiān)管和治理帶來新的挑戰(zhàn)。數(shù)字經(jīng)濟治理優(yōu)化與政策創(chuàng)新，既需要系統(tǒng)思維，又需要觀照國情現(xiàn)實，立足全球視野下我國數(shù)字經(jīng)濟當(dāng)下的歷史方位，找準(zhǔn)重點領(lǐng)域、突破口與著力點。

數(shù)字文化治理與輿情治理。數(shù)字文化治理包含兩個維度。從宏觀層面看，經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新必須有與之相適應(yīng)的文化價值引領(lǐng)和監(jiān)管體系。從意識形態(tài)層面看，數(shù)字文化的治理與現(xiàn)代輿情治理息息相關(guān)。在泛娛樂時代，社會公眾的情緒表達和思潮擴散形式更加多元化和隱蔽化。利用新興數(shù)字技術(shù)手段可以讓輿情監(jiān)測與研判超越簡單的內(nèi)容分析層面，從社會話語表達、社會關(guān)系呈現(xiàn)、社會心理描繪、社會訴求預(yù)測等角度對社會輿情進行多維透視，尋求民生關(guān)切、社會需求與政府決策的結(jié)合點和社會各方利益的最大公約數(shù)，積極挖掘社會輿論對社會治理的良性推動力量，推動數(shù)字中國的“治道變革”。

文章發(fā)表于《前線》雜志2019年第9期，轉(zhuǎn)載請注明來源