【編者按】

“郡縣治而天下安”，縣域治理是國家治理的基礎(chǔ)。誰是縣域治理中的“能動者”？哪些人構(gòu)成了中國縣城的權(quán)力版圖和利益分配格局？本文通過調(diào)研，分析了官員、商人、混混、“釘子戶”和普通民眾等縣域權(quán)力“江湖”中的能動者及其相互關(guān)系。作者認(rèn)為，這些能動者之間的權(quán)力碰撞、利益結(jié)盟和力量對比失衡，特別是某些官員與普通民眾相脫離，而與商人、混混等強(qiáng)勢群體關(guān)系較為緊密，造成了一種以謀取公共資源為目標(biāo)的“分利秩序”。

近年來實施的反腐和掃黑雙重舉措，其用意就在于打破由強(qiáng)勢群體所結(jié)成的縣域利益聯(lián)盟，重建以公共規(guī)則和公共利益為基礎(chǔ)的合作機(jī)制，其長效如何，仍有待觀察。

十八大以來，黨和國家實施全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國戰(zhàn)略，這將有利于優(yōu)化縣域治理結(jié)構(gòu)；2018年國家開始實施的掃黑除惡專項斗爭，則正在重塑基層治理的基本結(jié)構(gòu)。反腐和掃黑的雙重舉措，其用意在于打破縣域治理結(jié)構(gòu)中由強(qiáng)勢群體所結(jié)成的利益聯(lián)盟，從而重構(gòu)縣域治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，建立基于公共規(guī)則和公共利益為基礎(chǔ)的合作機(jī)制。本文將從分析縣域內(nèi)的能動者及能動者之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系出發(fā)，探討反腐與掃黑的針對性所在，勾勒基層治理現(xiàn)代化面對的基本問題。

什么是能動者視角？

能動者視角是一種不同于整體主義視角的分析路徑，近年才引入地方政府治理研究中。

毫無疑問，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是作為地方政府一把手的縣委書記，在縣域政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理中扮演著重要的角色和作用。但如果我們將影響縣域政府治理的其他能動者也納入到分析視野中，我們會發(fā)現(xiàn)，縣域治理中的能動者將不僅有縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，而且還有商人、混混、釘子戶和普通民眾等其他能動者。所以，如果我們能關(guān)注到縣域政府治理中的不同能動者，那么關(guān)于縣域政府治理主體的結(jié)構(gòu)研究不僅會變得更為全面、客觀和豐滿，而且也便于透視政府治理能動者之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、規(guī)則運用和治理能力等政府治理實踐中必須面對和解決的問題。

筆者秉承定性研究方法的傳統(tǒng)，于2012年至2018年的暑期在中部D縣開展田野工作。文章的案例均來自筆者在D縣的觀察與體驗。

縣城：能動者的權(quán)力江湖

從目前縣域治理中具有影響力的行為主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是領(lǐng)導(dǎo)、普通干部、商人、混混、釘子戶和普通民眾。

（一）領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)是指具有實權(quán)的縣級、科級領(lǐng)導(dǎo)干部，也即基層干部通常所說的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協(xié)）中的縣級領(lǐng)導(dǎo)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門的正科級領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)干部對縣域政策和具體事務(wù)一般具有決策權(quán)和最終處置權(quán)。也就是說，這里的領(lǐng)導(dǎo)不包括縣域中不具有實質(zhì)性權(quán)力的副職和其他副科級干部。因為在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務(wù)幾乎沒有支配權(quán)，主要是具體政策的執(zhí)行者和具體事務(wù)的操作者。所以，這里所說的領(lǐng)導(dǎo)不同于海貝勒等人所說的“戰(zhàn)略性群體”，因為“戰(zhàn)略性群體”涵蓋了所有的副科級干部。而是如樊紅敏所說的“領(lǐng)導(dǎo)，就是在組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的人，是運用各種影響力帶領(lǐng)、引導(dǎo)或鼓勵下屬努力實現(xiàn)目標(biāo)的人”。

（二）普通干部

普通干部是指對縣域政策和具體事務(wù)的執(zhí)行者和操作者，主要是那些對政策和事務(wù)不具有最終決定權(quán)和處置權(quán)的一般副科級干部和普通公務(wù)人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易將領(lǐng)導(dǎo)和普通干部區(qū)分開來。

在我們訪談中，領(lǐng)導(dǎo)對自己的定位是“干事業(yè)”，即在本地或本部門干出一番看得見、摸得著的成績，以獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領(lǐng)導(dǎo)也比一般干部更為積極，總是琢磨著如何創(chuàng)造性地提前完成任務(wù)。普通干部則不同，他們給自己的定位是“干工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內(nèi)的事情做好就可以，所以他們并沒有像領(lǐng)導(dǎo)那樣積極、主動。也正因此，那些想“干事業(yè)”的領(lǐng)導(dǎo)總是抱怨下屬工作不積極，人浮于事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質(zhì)好、想進(jìn)步的年輕人。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)的許多普通干部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網(wǎng)上炒股；或是經(jīng)營自己的網(wǎng)店。

（三）商人

商人是指那些資本雄厚、人脈廣泛，對縣域經(jīng)濟(jì)、政治和社會治理具有影響力的大商人，以區(qū)別于從事一般性、日常性經(jīng)濟(jì)活動的商人。由于縣域社會比較小，有頭有面的人都被大眾所熟悉。比如D縣有名的本地商人共有三位，都是本縣的房地產(chǎn)老板，并且也都是因房產(chǎn)發(fā)家，最后涉及酒店、運輸和旅游開發(fā)等。商人的主要特征就是“拿項目”，即承接政府的各類項目，包括道路、橋梁、公園、廣場等基礎(chǔ)實施建設(shè)項目和房地產(chǎn)開發(fā)項目，以及其他涉及農(nóng)、林、水、電、旅游、環(huán)保等項目。所以，大商人實際是與對項目具有支配權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切。

（四）混混

混混是指那些不僅具有一定的貨幣資本，且具有暴力資源的人，也即一些學(xué)者所說的“地方勢力”?；旎熘阅軜?gòu)成縣域治理的能動者，是因為他們對縣域的社會治安及其引發(fā)的社會治理問題具有較大的影響。混混的主要行為特征就是“爭地盤”，即在娛樂業(yè)、運輸業(yè)、建筑原料、河道、屠宰場、酒店等行業(yè)中爭得一份利益，或?qū)ζ渲械哪硞€行業(yè)進(jìn)行壟斷性經(jīng)營。

大商人與大混混的界限有時會變得模糊，因為一些大商人是由大混混轉(zhuǎn)變而成，即那些發(fā)了財?shù)拇蠡旎欤鹋柘词?，投資正當(dāng)行業(yè)，轉(zhuǎn)型為大商人。

值得一提的是，一些混混通過村委會選舉成為了村干部。這些具有混混背景的村干部敢于得罪人、敢于對付基層政府難以對付的釘子戶——有時不免使用暴力，因此受到縣域政府的重用。換言之，基層政府之所以默許混混參與其治理過程，正是由于混混能“擺平”基層政府的治理對象。

（五）“釘子戶”

釘子戶是指那些為了捍衛(wèi)或爭取自己權(quán)益與政府抗?fàn)幍娜嘶蛉后w。釘子戶之所以成為縣域治理的主體之一，在于他們敢于采用一些非常規(guī)性的利益訴求方式，從而中斷政府常態(tài)化的治理秩序。更為重要的是，釘子戶的行為一般具有“示范”效應(yīng)，會引發(fā)連鎖反應(yīng)，從而產(chǎn)生無數(shù)釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續(xù)，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術(shù)也會隨之產(chǎn)生。

（六）普通民眾

普通民眾指那些在縣域治理中人數(shù)眾多、卻是分散的、勢單力薄且專注于自己如何“過日子”的人群。也就是說，相對于釘子戶而言，大部分普通民眾是安分、老實、隨大流的。普通民眾的行為特點是對公共事務(wù)不太關(guān)心，以家庭為核心，過好自己的日子。雖然普通民眾不具有政治參與文化，但是在日常治理中，普通民眾的沉默或?qū)惨?guī)則的淡漠往往也會導(dǎo)致縣域公共治理的困境，導(dǎo)致難以實現(xiàn)公共利益。

權(quán)力版圖：能動者的碰撞與較量

雖然各個能動者與縣域治理的實踐活動相互關(guān)聯(lián)，交織運行，但在縣域政府治理中，最具影響力的能動者是以政府為主體的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部與政府治理對象為主體的釘子戶和普通民眾。甚至可以說，基層政府與社會的互動，很大程度上其實是縣域政府中的領(lǐng)導(dǎo)和普通干部與縣域治理中其他能動者之間的互動。因此，這兩大能動者的關(guān)系構(gòu)成了縣域治理主體的主要結(jié)構(gòu)關(guān)系，從中我們也能較為形象地理解政府與社會、官與民之間的關(guān)系。

（一）領(lǐng)導(dǎo)與其他能動者之間的關(guān)系

1.領(lǐng)導(dǎo)和普通民眾的關(guān)系：“遙不可及”

雖然縣域政府是離普通民眾最近的一線政府，但我們在所調(diào)查的縣域發(fā)現(xiàn)，如果普通民眾試圖與縣委、縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)會面，至少要經(jīng)過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設(shè)有密碼的玻璃門，第三重是縣主要領(lǐng)導(dǎo)辦公樓層的鐵門。鐵門平時都上鎖，由領(lǐng)導(dǎo)的秘書把守著。所以，對于一個普通群體而言，如果他們想去見縣主要領(lǐng)導(dǎo)，那是件相當(dāng)困難的事情。

2.領(lǐng)導(dǎo)與釘子戶的關(guān)系：“避而不見”

普通民眾都很難見到領(lǐng)導(dǎo)，如果釘子戶想找縣主要領(lǐng)導(dǎo)上訪，那更是難上加難，因為領(lǐng)導(dǎo)對釘子戶一般采取回避的方式。例如，為了躲避那些前來政府大院上訪或群訪的民眾，縣主要領(lǐng)導(dǎo)很少從政府大門出入，而是坐電梯到地下車庫直接離開。雖然2008年出臺的領(lǐng)導(dǎo)大接訪制度要求縣主要領(lǐng)導(dǎo)每周要接訪群眾1次。但只是奧運會、“兩會”等重要敏感時期才接訪。正常時節(jié)的接訪大多是儀式性的，即在接訪室與民眾面談1小時左右離開，由其他副職的縣領(lǐng)導(dǎo)（人大、政協(xié)的居多）主持和接訪?？傊?，即使在一個小縣城里，普通群體都很難見到書記、縣長，盡管他們也是基層干部，但他們與基層民眾的距離已相當(dāng)遙遠(yuǎn)。

3.領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系：“稱兄道弟”

與對待普通民眾和釘子戶不同，領(lǐng)導(dǎo)對商人是熱情甚至是殷勤的。事實上，領(lǐng)導(dǎo)的一些業(yè)余時間是與商人共度的，他們一起吃飯、打牌、休閑。在2012年公車不能私用、公款不能消費后，商人的車便成為領(lǐng)導(dǎo)私用時的專車，領(lǐng)導(dǎo)的賬單則由商人搶著付款。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系似乎更為親密了。這親密關(guān)系的背后往往有著共同的利益紐帶——項目?？h域的一些重點項目，大多數(shù)是被那些與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系密切的商人承接。有些項目通過“圍標(biāo)”、“邀標(biāo)”和“流標(biāo)”等形式，幾乎都是為這些商人量身定做。

除縣領(lǐng)導(dǎo)外，縣域內(nèi)作為政策具體操作者的部門領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)其實也與商人關(guān)系密切。以我們調(diào)研的D縣為例，在商人的許多項目中，大部分都有領(lǐng)導(dǎo)參與。比如，對于征地拆遷而言，許多領(lǐng)導(dǎo)十分積極，因為征地背后項目所產(chǎn)生的利益都有他們一份。領(lǐng)導(dǎo)與商人的關(guān)系也可以從政府招商引資工作中得到充分展現(xiàn)和說明。D縣政府的招商文件中，甚至有對商人采取“保姆式服務(wù)”的措辭。

4.領(lǐng)導(dǎo)與混混的關(guān)系：“愛恨交織”

在縣域，有名的混混同時也是本地有名的商人，所以那些成為大商人的混混與領(lǐng)導(dǎo)幾乎也是“稱兄道弟”的關(guān)系?；旎煲驗榭梢栽谥T如征地拆遷等政府難以應(yīng)對的治理事件中發(fā)揮作用，被領(lǐng)導(dǎo)們表揚為“工作得力”，對他們喜愛有加。但是，由于大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，并且時常因欺行霸市而影響社會秩序、激發(fā)社會矛盾導(dǎo)致民眾上訪，從而加重領(lǐng)導(dǎo)治理負(fù)擔(dān)，甚至引發(fā)治理風(fēng)險，令領(lǐng)導(dǎo)不滿。所以，領(lǐng)導(dǎo)有時必須在姿態(tài)上或?qū)嶋H行動上對混混進(jìn)行打壓，以平民憤。

（二）普通干部與其他能動者之間的關(guān)系

理論上講，普通干部與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系應(yīng)該是“執(zhí)行和命令”的關(guān)系。但在現(xiàn)實中，可能只有那些想被提拔的年輕人才會真正做到完全服從領(lǐng)導(dǎo)的意愿。大多數(shù)普通干部雖然會按照既有的規(guī)章制度做好自己分內(nèi)的事，一旦需要做一些得罪人的事，比如對付釘子戶，他們便難以按照領(lǐng)導(dǎo)的意愿執(zhí)行，而是采用消極和怠慢的態(tài)度。因為普通干部打心里都不愿意得罪人，更不愿意與民眾、釘子戶起沖突，所以，一般得罪人的事，普通干部是不會去做的。這時，混混就要上場。所以，在基層治理中，混混是用來得罪人的，因為混混不怕得罪人。

普通干部為何變得消積懈怠，不去“得罪”民眾和釘子戶，很大原因在于公共輿論和網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)的情況下，普通干部的非正式行為容易導(dǎo)致公眾的譴責(zé)，或承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。出于對自身利益和職業(yè)安全的考慮，普通干部的理性行為是“不做事”，或是做個不得罪人的“老好人”。不愿意積極做事的普通干部自然與基層民眾之間的交往變少了，既沒有緊張的不良關(guān)系，也沒有親密的良好關(guān)系。

能動者規(guī)則的非對等性

縣域基層治理的困境在于，一旦各方能動者對規(guī)則和資源的使用喪失了基本共識和“公共性”時，那么基于合作的“善治”便難以達(dá)成。以縣域的征地拆遷為例，那些不依照規(guī)則行事的強(qiáng)勢釘子戶，往往能獲得特殊政策或特殊規(guī)則對待，從而成為縣域城鎮(zhèn)化過程中獲利最大的群體。因為縣域政府往往突破常規(guī)，運用“擺平”和“搞定”的邏輯，應(yīng)對那些不依常規(guī)行事的強(qiáng)勢釘子戶。比如縣域政府會采取諸如給予享受低保、特殊救助款等利益誘惑的方式，收買這些不遵守公共規(guī)則的強(qiáng)勢群體。

一旦當(dāng)“擺平”和“搞定”、“策略主義”的邏輯成為縣域治理術(shù)中的常態(tài)技術(shù)時，基層治理將越來越失去其公共性和政治性。如縣域政府在弱勢的能動者面前表現(xiàn)得很強(qiáng)勢，是個盛氣凌人的強(qiáng)者；而在強(qiáng)勢的能動者前卻表現(xiàn)得很弱勢，是個畏縮的弱者。這種欺軟怕硬的姿態(tài)和行為將會加劇基層治理技術(shù)和治理規(guī)則使用的個體化、隨意性，從而導(dǎo)致縣域政府在公共治理中喪失應(yīng)有的權(quán)威和能力。更為重要的是，縣域政府治理的去政治化反過來會進(jìn)一步加劇基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力的失衡，進(jìn)而加劇基層公共品供給和公共利益分配的不平衡，這無疑會加劇損害原本認(rèn)同度極低的基層政府形象。

分利秩序：權(quán)力失衡的政治后果

在具體實踐中，能動者之間實現(xiàn)利益均衡以及民主化的前提是所有能動者之間在規(guī)模、所擁有的資源和能量等方面相當(dāng)，否則，各能動者間的談判或博弈就難以實現(xiàn)均衡。

縣域政府實踐的一個明顯特征是治理主體結(jié)構(gòu)的非均衡性，即領(lǐng)導(dǎo)干部與普通大眾相脫離，而與商人、混混等強(qiáng)勢群體的關(guān)系較為緊密。比如D縣也采用了“土地－財政－金融”三位一體的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。但這一模式背后有著具體的能動者，即獲取土地財政的政府和擁有金融資本的商人。土地收益成為這兩者的共同利益基礎(chǔ)。從這一角度看，“土地－財政－金融”的一體化實質(zhì)是縣域政府和商人的利益聯(lián)盟。之前不入流的混混之所以能加入此利益聯(lián)盟，是因為土地在開發(fā)之前必須經(jīng)過征地拆遷這一環(huán)節(jié)，混混恰恰在這一環(huán)節(jié)中發(fā)揮著重要作用，且能有效地應(yīng)對因征地拆遷而涌現(xiàn)出來的“釘子戶”。

由于土地收益十分凸顯，作為能動者的政府與強(qiáng)勢群體的行為也表現(xiàn)得極為充分，其利益聯(lián)盟的特性也較為顯著。但事實上，政府和強(qiáng)勢群體在土地收益方面形成聯(lián)盟，也會在其他公共利益領(lǐng)域聯(lián)盟。比如，大量轉(zhuǎn)移支付資源以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、環(huán)境等綜合開發(fā)項目的形式自上而下到達(dá)縣域政府，這為地方強(qiáng)勢群體與縣域政府結(jié)盟提供了巨大的資源空間與條件。各類項目被強(qiáng)勢群體承攬，基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部也從中撈取好處，并與強(qiáng)勢群體之間形成灰色利益鏈條，結(jié)成合謀套取公共資源的利益聯(lián)盟。一旦政府與強(qiáng)勢群體之間形成了利益聯(lián)盟，政府就很容易在市場行為中偏向于強(qiáng)勢群體而損害普通民眾的權(quán)益，強(qiáng)勢群體也情愿協(xié)助政府“擺平”各類不穩(wěn)定因素，基層治理結(jié)構(gòu)由此失衡。

利益聯(lián)盟和治理結(jié)構(gòu)失衡的直接后果是形成一種以謀取公共資源為目標(biāo)的“分利秩序”，進(jìn)而導(dǎo)致“基層治理的內(nèi)卷化”。所以，如果我們不分析治理中各個能動者的結(jié)構(gòu)特點，僅僅從規(guī)范性角度討論治理主體結(jié)構(gòu)，就容易認(rèn)為治理主體的多元化、多層次性意味著單一權(quán)力向多元權(quán)力的轉(zhuǎn)變，意味著治理的民主化，從而看不到其中的規(guī)則和資源的運用特點，以及治理主體之間的結(jié)構(gòu)特征、政府治理能力和相應(yīng)的社會秩序問題。

分析可見，縣域治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的優(yōu)化實質(zhì)是對基層政府形象和公信力的重塑。這也是十八大以來反腐與掃黑工作的具體目標(biāo)，其最終指向就是提升基層政府在現(xiàn)代社會復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)中的治理能力。

（作者歐陽靜系江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院副教授，本文首發(fā)于《文化縱橫》，澎湃新聞經(jīng)授權(quán)再刊發(fā)。）