我國農(nóng)村人口規(guī)模龐大，目前有近6億人口生活在農(nóng)村，按照國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)，即使未來我國城鎮(zhèn)化率達到70%-80%時，仍還將有3-4億農(nóng)民生活在農(nóng)村，但這也意味著仍將有2-3億農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能單純就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，要同新型城鎮(zhèn)化有機結(jié)合，通過城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；同時，也應(yīng)發(fā)揮城鎮(zhèn)在區(qū)域發(fā)展中對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，實現(xiàn)雙輪驅(qū)動，進而促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點，中小城市和小城鎮(zhèn)具有承上啟下的作用，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺。因此，鄉(xiāng)村振興應(yīng)以中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展為依托。然而，當(dāng)前中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不理想，問題較為突出。

中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展困境

改革開放以來，盡管我國城市發(fā)展方針有所變動，但總體上國家政策一直都在鼓勵中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。然而在現(xiàn)實發(fā)展中，中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不理想，突出表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)水平低，最終導(dǎo)致中小城市和小城鎮(zhèn)的吸引力不高。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還處于比較初級階段，主要職能是服務(wù)三農(nóng)、提供初級工業(yè)品和日常生活服務(wù)等；而小城鎮(zhèn)的企業(yè)大多處于產(chǎn)業(yè)鏈底端，小城鎮(zhèn)是初級加工業(yè)的主要原材料供應(yīng)地，也是初級加工業(yè)產(chǎn)品的主要制造地。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后，造成了中小城市和小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會少、收入低，在對全國121個小城鎮(zhèn)的調(diào)研中，居民反映小城鎮(zhèn)生活最令人不滿意的就是就業(yè)機會。

受制于有限的財力，中小城市和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，其中污水處理是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。我國城市污水處理率約為90%，但縣城污水處理僅約70%，小城鎮(zhèn)污水處理率約30%，縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，顯然不利于中小城市培育和人口集聚。

在公共服務(wù)上，中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力與大城市、特大城市也存在較大差距。大部分小城鎮(zhèn)缺乏優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療公共服務(wù)和快速便捷的公共交通，居民的文化、體育、休閑娛樂設(shè)施缺乏，很多小城鎮(zhèn)就是“一條街、兩排房”。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是增強城市吸引力的有力保證。就業(yè)機會少、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后顯然會導(dǎo)致中小城市和小城鎮(zhèn)的吸引力不足。目前，我國城鎮(zhèn)人口中僅有25%居住在小城鎮(zhèn)，遠低于發(fā)達國家，如德國70%的人口居住在小城鎮(zhèn)。根據(jù)方創(chuàng)琳的研究，1990-2010年，小城市對國家城鎮(zhèn)化的貢獻由1990年的10.72%降至2010年的3.63%，小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻由1990年的50.2%降至2010年的36.44%。由此可見，小城市和小城鎮(zhèn)的吸引力也在逐步減弱。

中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展困境的形成機制

形成中小城市和小城鎮(zhèn)上述發(fā)展困境的原因是多樣的，但總體來看，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展條件欠佳、城市等級化管理、行政資源配置等因素是造成中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不理想的重要因素。

從先天條件來看，與大城市相比，我國中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展條件往往并不具有優(yōu)勢。從區(qū)位來講，中小城市和小城鎮(zhèn)往往處于較為偏僻的地區(qū)，不具有港口、沿海、交通樞紐等區(qū)位優(yōu)勢，特別是中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)更為突出，加上交通條件不夠完善，進一步限制了其發(fā)展。從資源稟賦上來講，除了一部分資源型城市外，大部分中小城市和小城鎮(zhèn)也并不具有資源稟賦優(yōu)勢，然而一些大城市雖不具有資源稟賦優(yōu)勢，但可以憑借優(yōu)越的交通區(qū)位條件和市場優(yōu)勢，來彌補這一短板。

從體制機制來看，我國城市具有明顯的等級化管理特征。按照行政級別和政府駐地，可大致劃分為直轄市、副省級市、一般省會城市、一般地級市、縣級市、縣城和一般建制鎮(zhèn)七級。行政級別不同，其政治地位、立法和管理權(quán)限差別很大，獲得的資源和權(quán)益甚至發(fā)展機會也十分不同，同時，下級城市(鎮(zhèn))嚴格服從上級城市的領(lǐng)導(dǎo)。在行政力量的作用下，資源、要素和產(chǎn)業(yè)向高等級的大城市集中，而這種集中又使大城市政府有能力提供更好的公共服務(wù)，不斷改善其基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境，提高居民福利和工資水平，產(chǎn)生“循環(huán)累積效應(yīng)”。

例如，在產(chǎn)業(yè)布局上，上級政府往往將好的產(chǎn)業(yè)項目留給自己，產(chǎn)業(yè)集中在大城市，就業(yè)和人口就必然集中于大城市。再例如，在資金獲取方面，自上而下政府主導(dǎo)的行政體制，資金向上集中是主要趨勢，大城市有更多的金融機會，而市場機制的作用往往會使資金流向回報較高的地區(qū)，更強化了大城市獲得融資機會的優(yōu)勢，在這種“循環(huán)累積效應(yīng)”的作用下，中小城市和小城鎮(zhèn)更加缺乏融資渠道和金融機會，難以獲得發(fā)展所需的資金支持。這就導(dǎo)致，大中小城市和小城鎮(zhèn)在就業(yè)機會、公共服務(wù)、工資福利水平、居住環(huán)境等方面都相差懸殊。

從發(fā)展現(xiàn)實來看，由于城市等級化管理的特征，在當(dāng)前市管縣體制下，一些地級市為了追求政績，往往集中各縣財力建設(shè)地級市，將所轄縣及其農(nóng)村地區(qū)的資源投入到中心城市的發(fā)展之中，“市卡縣”、“市刮縣”、“市縣博弈”突出，這在很大程度上損害了縣的利益；類似的，小城鎮(zhèn)的發(fā)展一定程度上會受制于縣級政府的制約。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)等行政體制改革導(dǎo)致東部沿海省份一批特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)崛起，其經(jīng)濟實力接近甚至超過縣域經(jīng)濟，但在城市等級化管理的體制機制下，特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府人員編制與其所治理的人口規(guī)模不相稱、財政不足、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)供給不足，形成了“小馬拉大車”的發(fā)展困境，限制了這些小城鎮(zhèn)進一步發(fā)展成為中小城市。

此外，1994年中央與地方實行分稅制改革后，中央和省對市、縣(市、區(qū))兩級的財政分配體制進行了多次調(diào)整，地方事權(quán)大于財權(quán)的情況普遍存在，同時很多中小城市和小城鎮(zhèn)仍處于“吃飯財政”的狀態(tài)。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風(fēng)險偏大，社會資源利用不足。從圖1也可以看出，1994年以來，盡管地方財政收入在逐步提高，但地方財政支出也快速增長。2016年，在全國一般公共預(yù)算支出中，地方財政支出占比高達85.4%，而中央財政支出僅占全國預(yù)算總支出的14.6%。

破解中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展困境的路徑

當(dāng)前中小城市和小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平還相對較低、吸引力還比較薄弱，未來應(yīng)通過體制機制改革，加快提高中小城市和小城鎮(zhèn)的競爭力與吸引力，通過提升其基本公共服務(wù)水平，帶動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，進而也促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.公共資源和公共資金向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜

首先，在土地供給上，按照《國土資源部關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》要求，新增建設(shè)用地計劃應(yīng)向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，向發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的縣城和重點鎮(zhèn)傾斜。同時，還應(yīng)建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，堅持以人定地、地隨人走的原則，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城落戶人員的用地需求。在《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中也提出深化農(nóng)村土地制度改革，對中小城市和小城鎮(zhèn)的土地傾斜政策，保障農(nóng)業(yè)設(shè)施、休閑旅游設(shè)施等設(shè)施用地。

此外，還應(yīng)進一步改善中小城市和小城鎮(zhèn)的交通條件、夯實其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、加強市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，鼓勵優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機構(gòu)，逐步提升其吸引力。在公共設(shè)施建設(shè)上，國家公共財政和公共設(shè)施投入，應(yīng)與城市人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模相匹配，并對改善民生的中小城市重大項目列入中央預(yù)算資金優(yōu)先安排。

在公共服務(wù)供給上，加快縮小城鄉(xiāng)差別，優(yōu)先在中小城市和小城鎮(zhèn)實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口基本公共服務(wù)均等化，推進社會救濟、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、教育、文化、住房保障等公共服務(wù)體系均衡發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)布局上，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)到中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。引導(dǎo)符合準入門檻的產(chǎn)業(yè)大項目、好項目在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻托〕擎?zhèn)布局；同時依托中小城市和小城鎮(zhèn)的資源稟賦，打造特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展各具特色的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地，促進人口聚集。

2.提升中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)

城市管理的等級化體制性特征，使小城鎮(zhèn)發(fā)展受到上位城市壓抑，財權(quán)與事權(quán)不匹配，有必要通過體制機制改革，提升中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展權(quán)。例如，2014年，我國建成區(qū)人口超過10萬人的鎮(zhèn)有238個、建成區(qū)人口超過5萬人的鎮(zhèn)有885個，這些特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模和基本形態(tài)，但仍受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和行政框架限制。為此，應(yīng)該加快行政體制機制改革，盡快出臺新的城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準，通過權(quán)利下放，提高地方政府發(fā)展的積極性。

從世界各國經(jīng)驗來看，扁平化的行政層級是發(fā)展趨勢。目前世界絕大部分國家實行的是二級或三級制，實行四級制及以上的國家不到20%，相比之下，我國已成為行政層級最多的國家。20世紀80年代中后期實行的市管縣體制，在當(dāng)時的發(fā)展背景下，確實起到了中心城市的輻射帶動作用。

但隨著時間推移，特別是在1990年代中后期城市化進程加快和經(jīng)營城市思想的影響下，市級政府的市本位傾向日益增強，縣域財富向市級財富集中明顯，財政支出的投放重點日趨集中在市本級，公共管理體制出現(xiàn)了不利于縣域經(jīng)濟發(fā)展的傾向；同時增加了管理層次和行政管理成本，降低了行政管理效率。在這種背景下，“市縣分治”、“撤銷地級市”，推進“省直管縣”的呼聲日益強烈。由于地級市發(fā)展的不均衡性和不同地區(qū)的特殊性，撤銷地級市目前可能還不夠現(xiàn)實，但探索推進“市縣分治”，加快“省直管縣”改革值得地方嘗試。

在縣的層面，對經(jīng)濟實力較強的縣推進“強縣擴權(quán)”和“省直管縣”改革，制定有利于縣域經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策。完善設(shè)市標(biāo)準，對于符合條件的縣進行撤縣設(shè)市，促進產(chǎn)業(yè)和人口集聚。同時，對于規(guī)模較小的縣也應(yīng)適度整合，按照地域相鄰、自然經(jīng)濟社會條件相似、歷史聯(lián)系緊密、發(fā)展與管治方向一致等原則進行合并，以減少省直管縣的縣域政區(qū)數(shù)量。在鎮(zhèn)的層面，推進撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等行政區(qū)劃調(diào)整。加快特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革步伐，開展特大鎮(zhèn)功能設(shè)置試點，確定一批經(jīng)濟發(fā)展實力較好、人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)進行擴權(quán)試點，以

下放事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)及強化用地指標(biāo)保障等為重點，推進鎮(zhèn)級市試點，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口5萬人以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限，促其成長為一定規(guī)模的新生中小城市。

3.依靠多元主體推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)

近年來，全國各地規(guī)劃建設(shè)了一批具有鮮明地方特色的小城鎮(zhèn)，形成了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的多元模式。其中，浙江省作為特色小鎮(zhèn)的先行者，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上積累了豐富經(jīng)驗，提出特色小鎮(zhèn)區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺。

通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)有效地促進了資本下鄉(xiāng)，成為集聚產(chǎn)業(yè)、人才的新空間，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來活力，促進了“離土不離鄉(xiāng)”、“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化新空間載體的形成，也成為促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新抓手。

國家提出計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，因此，中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)借機積極推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)。對于特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)特色是其成敗的關(guān)鍵，因此，在未來特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中應(yīng)進一步強化對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色的評估，強調(diào)“特而強”，防止“全而弱”面面俱到式的多產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。由于新興產(chǎn)業(yè)或一些制造業(yè)，需要在城市集聚或需要高端人才，并不一定適合在某些特色小鎮(zhèn)發(fā)展，而濃厚的文化底蘊、特色的民俗風(fēng)情、優(yōu)質(zhì)的自然生態(tài)資源等，往往一般具有不可復(fù)制性，而這恰恰可成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特色。所以，一定程度上可適當(dāng)鼓勵具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜晤?、文化類特色小?zhèn)的建設(shè)。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，還需明確政府角色，制定扶持政策，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個多元主體參與的過程，只有通過政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場化運作的機制才可以極大地促進特色小鎮(zhèn)建設(shè)。例如，浙江省提出政府要擔(dān)當(dāng)謀劃者、改革者和服務(wù)者的角色，作為謀劃者重點是出思路、出標(biāo)準和出制度，從初始創(chuàng)建、中期激勵、后期評估等建立起完整的制度體系。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，還需突出企業(yè)主體的作用，拓展融資渠道，強化資金扶持。國企、民企、外企、高校、行業(yè)領(lǐng)軍人物等都應(yīng)成為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。

浙江省提出“龍頭企業(yè)主動干”、“傳統(tǒng)企業(yè)搶著干”、“各路英雄一起干”的做法，企業(yè)在特色小鎮(zhèn)過程中扮演起主力軍、建設(shè)者和創(chuàng)新隊的作用。特色小鎮(zhèn)建設(shè)前期往往需要較多的資金投入，這時就應(yīng)為民間資本留出多樣化的投資空間，能夠由企業(yè)投資的就由企業(yè)投資，讓社會資本進得來、留得住、能受益。

（作者楊傳開系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員、博士，朱建江系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所所長、研究員。本文首發(fā)于《城市發(fā)展研究》，澎湃新聞經(jīng)授權(quán)刊發(fā)，刊發(fā)時有編輯與刪節(jié)）