當(dāng)前，新型冠狀病毒疫情仍在繼續(xù)，世界衛(wèi)生組織將此次疫情列為第六起國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2009年，爆發(fā)于北美、半年內(nèi)迅速席卷全球的甲型H1N1流感病毒，則是《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》頒布后，被世界衛(wèi)生組織列為的第一起國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

2009年3至4月，墨西哥率先爆發(fā)豬流感疫情，引發(fā)了本世紀(jì)的第一次流感大流行。為避免“豬流感”一詞對(duì)人們的誤導(dǎo)，2009年4月30日世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界動(dòng)物衛(wèi)生組織宣布，把豬流感改名為“甲型H1N1流感”。

以點(diǎn)帶面：甲型H1N1流感蔓延全球

2009年4月15日，美國(guó)發(fā)現(xiàn)第一例甲型H1N1流感樣本，4月18日?qǐng)?bào)告國(guó)際衛(wèi)生組織，4月23日向公眾披露。僅僅10天之后，世界衛(wèi)生組織宣布H1N1疫情成為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。甲型H1N1流感疫情迅速以無法阻擋的速度蔓延，一個(gè)月左右感染人數(shù)就突破1萬人。

2009年4月27日，世衛(wèi)組織將此次甲型H1N1流感疫情警戒級(jí)別從3級(jí)提高到4級(jí)。2009年4月29日，世衛(wèi)組織將甲型H1N1流感疫情的警戒級(jí)別從4級(jí)提高到5級(jí)，表明大流行迫在眉睫。2009年6月12日零時(shí)，世界衛(wèi)生組織宣布，將甲型H1N1流感疫情的警戒級(jí)別從5級(jí)升至最高級(jí)6級(jí)。這是世衛(wèi)生組織40年來第一次把傳染病警戒級(jí)別升至最高級(jí)別。

甲型H1N1流感疫情在墨西哥、美國(guó)爆發(fā)后，疫情先后在美洲、歐洲、亞洲、大洋洲擴(kuò)散。2009年6月2日，非洲的埃及報(bào)告確診病例，至此甲型H1N1流感疫情已經(jīng)蔓延至全球五大洲。2009年6月11日23時(shí)30分，世界衛(wèi)生組織確認(rèn)全球75個(gè)國(guó)家和地區(qū)共有27737例甲型H1N1流感確診病例，其中包括死亡病例141例。一年之后的2010年8月10日，世界衛(wèi)生組織才宣布，甲型H1N1流感大流行已經(jīng)結(jié)束。這場(chǎng)歷時(shí)16個(gè)月的世界范圍的H1N1流感，造成約1.85萬人死亡，出現(xiàn)疫情的國(guó)家和地區(qū)達(dá)到了214個(gè)。

墨西哥的應(yīng)對(duì)舉措

墨西哥是最早出現(xiàn)甲型H1N1流感疫情的國(guó)家，不同時(shí)間段所采取的主要措施詳見表1。

在疫情初始階段，由于絕大多數(shù)病例癥狀較輕，且未住院治療，因此未引起社會(huì)和政府的廣泛關(guān)注。也就沒有采取相應(yīng)地防控措施，這也在某種程度上放縱了疫情的擴(kuò)散。

在疫情擴(kuò)散階段，墨西哥政府采取了以下主要措施：

（1）疾病監(jiān)測(cè)。2009年4月17日墨西哥依據(jù)《國(guó)家流感大流行應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃》，發(fā)布全國(guó)范圍內(nèi)的流感流行預(yù)警，建議在聯(lián)邦范圍內(nèi)加強(qiáng)不明原因重癥流感和肺炎疑似病例的監(jiān)測(cè)，以及相應(yīng)的咽涂片檢查。墨西哥政府對(duì)其現(xiàn)有的公共健康監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行了更新，對(duì)國(guó)家監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室和28個(gè)州的監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室全部配備實(shí)時(shí)檢測(cè)流感病毒。

（2）宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。2009年4月25日，墨西哥總統(tǒng)宣布墨西哥進(jìn)入緊急狀態(tài)。

（3）抗病毒藥物。墨西哥的抗病毒藥物儲(chǔ)備只能覆蓋1%的人口，因此政府需要制定科學(xué)合理的藥物分發(fā)策略，以確保把藥物發(fā)放到最需要的人手中。

（4）個(gè)人防護(hù)。墨西哥動(dòng)用大量警力和士兵免費(fèi)向市民發(fā)放口罩，敦促公眾注重個(gè)人衛(wèi)生，提高公眾對(duì)甲型H1N1流感的防范意識(shí)等。關(guān)閉學(xué)校后墨西哥城市政府隨后制定了"學(xué)校扶助緊急計(jì)劃"，在全市各級(jí)各類學(xué)校推廣施行。

（5）增加社會(huì)距離。墨西哥政府宣布關(guān)閉公共場(chǎng)所，取消或推遲大型活動(dòng)，緊急停止墨西哥城以及墨西哥州所有學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)。4月27日將停課范圍由原來的疫區(qū)擴(kuò)大至全國(guó)，停課包括大中小學(xué)及幼兒園等教學(xué)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)防疫情蔓延。墨西哥政府宣布5月1日至5日暫停一切非基礎(chǔ)性公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。與此同時(shí)，開通800個(gè)熱線電話，建立多個(gè)流動(dòng)醫(yī)療站點(diǎn)，為疑似患者提供及時(shí)診斷和治療。

（6）信息交流。墨西哥的健康促進(jìn)部門向居住在31個(gè)州和首都的居民廣泛發(fā)放宣傳公共衛(wèi)生知識(shí)的小冊(cè)子和海報(bào)。電視、廣播、出版等國(guó)家媒體開展健康促進(jìn)有關(guān)的合作，為市民提供個(gè)人衛(wèi)生防護(hù)有關(guān)的知識(shí)。

（7）部署科學(xué)研究。墨西哥政府撥款620萬美元，成立一個(gè)由12名醫(yī)學(xué)權(quán)威專家組成的專門委員會(huì)，以動(dòng)員和協(xié)調(diào)墨西哥全國(guó)科研力量，進(jìn)一步開展甲型H1N1流感病原學(xué)、流行病學(xué)、診斷試劑和疫苗開發(fā)等研究，并為政府提供疫情防控、醫(yī)療救治等方面的對(duì)策建議。

在疫情回落階段，墨西哥政府開始采取措施恢復(fù)生產(chǎn)生活。公共管理部門、部分生產(chǎn)部門、餐館、會(huì)議室開始重新使用。政府在學(xué)校中設(shè)立了檢查站以便及時(shí)檢查出疑似病人，阻斷疾病傳播鏈條。政府也通過各種方式呼吁國(guó)民在公共場(chǎng)所保持警覺，養(yǎng)成良好的個(gè)人習(xí)慣。此外，政府還對(duì)流感病毒進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，如當(dāng)校園發(fā)現(xiàn)感染病例時(shí)暫時(shí)性關(guān)閉學(xué)校。

表1 墨西哥不同時(shí)間段甲型H1N1流感疫情情況及采取的主要措施

（1）初期反應(yīng)遲緩，代價(jià)昂貴。墨西哥初期發(fā)現(xiàn)、判斷、決策緩慢，錯(cuò)失了控制甲型H1N1流感傳播蔓延的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致流感性病例快速增加。2009年4月，墨西哥方面發(fā)現(xiàn)這種病毒可以人傳人，隨之確診的人數(shù)和死亡人數(shù)在短期開始大幅增加。4月25日，墨西哥因感染甲型H1N1流感致死的人數(shù)達(dá)到68人，全國(guó)范圍內(nèi)的確診病例有1004人。到了5月4日，墨西哥確診人數(shù)已經(jīng)超過5000人，死亡人數(shù)也急速上升至416人，死亡率約為8%。初期的反應(yīng)遲緩直接導(dǎo)致了甲型H1N1流感疫情一度出現(xiàn)失控的狀態(tài)，并且波及全球。此外，甲型H1N1流感疫情對(duì)墨西哥的社會(huì)經(jīng)濟(jì)也帶來了巨大的沖擊。2009年，墨西哥GDP增長(zhǎng)率由2008年的1.14%陡然下降至-5.29%。

（2）中期綜合措施力度大，效果明顯。政府、企事業(yè)單位、社會(huì)全體動(dòng)員，疫情在一個(gè)月左右得到了有效控制。墨西哥甲型H1N1流感爆發(fā)后，政府宣布進(jìn)入衛(wèi)生緊急狀態(tài)。墨西哥政府采取了多種非藥物干預(yù)措施來減緩甲型H1N1流感蔓延，如關(guān)閉學(xué)校、取消集會(huì)、檢疫隔離、減少社會(huì)活動(dòng)等。同時(shí)，各企事業(yè)單位、國(guó)內(nèi)民眾，以及社會(huì)全體積極配合政府的要求，對(duì)非藥物干預(yù)措施接受能力較強(qiáng)，在防控疫情方面起到了很好的作用，最終使得疫情得到有效控制。

（3）后期注重恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，避免社會(huì)崩潰。

在甲型H1N1流感的回落階段，隨著流感疫苗和特效藥物的投放使用，甲型H1N1流感的死亡率基本保持在很低的水平，約千分之0.8，和其他流感死亡率相差無幾。疫情穩(wěn)定回落之后，墨西哥政府開始采取積極措施來恢復(fù)生產(chǎn)生活，墨西哥城各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)全面恢復(fù)正常，各類活動(dòng)和公共服務(wù)行業(yè)不再有任何限制。

雖然墨西哥城在流感爆發(fā)兩個(gè)月之后即宣布解除墨西哥城衛(wèi)生緊急事態(tài)，但不可否認(rèn)的是，由于墨西哥城城市治理水平的欠缺和對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理不夠及時(shí)高效，最終導(dǎo)致甲型H1N1流感波及到了全球，疫情持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)近一年半之久，甲型H1N1流感病毒更是在世界各地生根。只是由于死亡率與其他流感差不多，人們才最終習(xí)慣了在日常生產(chǎn)生活中對(duì)甲型H1N1流感進(jìn)行防控和治療。

可以說，墨西哥城在應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件上，表現(xiàn)欠佳。2009年墨西哥第12次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示首都墨西哥城的人口已達(dá)1820萬。在城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，城市系統(tǒng)的運(yùn)行管理勢(shì)必愈發(fā)復(fù)雜。作為世界上人口最多的大都市之一，墨西哥城卻忽視了城市治理水平的同步提升。

但值得肯定的是，墨西哥恢復(fù)生產(chǎn)生活這一舉措，有效避免了全社會(huì)由于長(zhǎng)期停止生產(chǎn)生活而引發(fā)的各類社會(huì)問題。事實(shí)證明，雖然流感期間墨西哥經(jīng)濟(jì)損失巨大，但疫情過后，墨西哥的經(jīng)濟(jì)開始實(shí)現(xiàn)全面復(fù)蘇，整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)和生活井然有序。

2010年墨西哥的GDP增長(zhǎng)率已經(jīng)上漲至5.12%，比2009年增長(zhǎng)10.41個(gè)百分點(diǎn)。在甲型H1N1流感疫情徹底結(jié)束之后的2011年，墨西哥的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)基本恢復(fù)。因此，墨西哥城在疫情回落階段實(shí)施的安全有序推動(dòng)各類企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和逐漸恢復(fù)各項(xiàng)社會(huì)生活，在一定程度上緩解了流感期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的停滯，維持了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，避免了社會(huì)公共秩序由于長(zhǎng)期停止公共事務(wù)出現(xiàn)的紊亂，彌補(bǔ)了墨西哥城城市治理水平在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件上效率不足的缺憾。

（作者石慶玲系華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院助理研究員、晨暉學(xué)者。）

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"長(zhǎng)三角議事廳"專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長(zhǎng)三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(zhǎng)三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。