按照中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組部署，2月7日以后，全國(guó)將有序推動(dòng)恢復(fù)正常生產(chǎn)。伴隨復(fù)工期的到來(lái)，嚴(yán)控出入、居家隔離的封閉式防控模式也要向流動(dòng)性、半開(kāi)放防控模式轉(zhuǎn)變，加之人口回流高峰加持，城市社區(qū)疫情防控壓力將驟增。城市社區(qū)防疫仍薄弱，表面看來(lái)是人力不足、網(wǎng)格懸浮，實(shí)質(zhì)卻是城市社區(qū)基層組織薄弱、依法自治欠缺，需在疫情防控中夯實(shí)基礎(chǔ)和理順城市社區(qū)治理體系。

城市社區(qū)防疫體系存在的問(wèn)題

（一）行政管控?zé)o抓手

城市社區(qū)面積大、人口多，缺乏基層組織建設(shè)。目前我國(guó)有9萬(wàn)余個(gè)城市社區(qū)，社區(qū)居民委員會(huì)40余萬(wàn)個(gè)。一般而言，至多10名左右的社區(qū)工作人員要面對(duì)轄區(qū)數(shù)萬(wàn)人口。城市社區(qū)網(wǎng)格是由點(diǎn)到面輻射、內(nèi)部空洞的彌散結(jié)構(gòu)，網(wǎng)格員由社區(qū)干部擔(dān)任，一名網(wǎng)格員要對(duì)接約2000名陌生居民。社區(qū)工作人員長(zhǎng)期負(fù)責(zé)條線化行政工作，如開(kāi)證明、蓋章、辦醫(yī)保社保低保、組織活動(dòng)、整理材料；在擔(dān)任網(wǎng)格員時(shí)，也多是環(huán)境巡視和上傳信息，對(duì)居民并不熟悉。且因待遇低，社區(qū)人員流動(dòng)性也頗大。在干群關(guān)系陌生化情況下，社區(qū)人員下到社區(qū)就似一葉扁舟水上漂，方向模糊。在住宅小區(qū)內(nèi)，能為社區(qū)人員發(fā)揮網(wǎng)格輔助作用的物業(yè)人員中也只有稍識(shí)得業(yè)主的若干名保安。其實(shí)社區(qū)中的節(jié)點(diǎn)人物是樓棟長(zhǎng)、黨員、退役軍人、退休公職人員、積極分子、熱心人士、婦女能人等，但均未被動(dòng)員組織起來(lái)作為社區(qū)網(wǎng)格的幫手。那么，城市社區(qū)網(wǎng)格實(shí)則面廣而內(nèi)空。

目前，行政管控在社區(qū)無(wú)組織支撐，只能倚賴“數(shù)據(jù)”防控。社區(qū)和衛(wèi)健部門反復(fù)進(jìn)行信息登記排查，或通過(guò)發(fā)布APP信息系統(tǒng)來(lái)統(tǒng)計(jì)。但紙質(zhì)信息無(wú)法匯總，更多是作登記、統(tǒng)計(jì)或留痕，如果整理成大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，錄入工作繁重。對(duì)于電子統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，年輕人擔(dān)心信息泄露、老年人不會(huì)使用，也難有效。當(dāng)下依托數(shù)據(jù)信息、通行證式的防控主要是“符號(hào)”管控，體現(xiàn)了技術(shù)監(jiān)控能力的增強(qiáng)，但也虛化了“人的組織”，社區(qū)人員面對(duì)的是大量的符號(hào)，居民成為技術(shù)的目標(biāo)要素，社區(qū)人員缺乏對(duì)群眾的熟悉、感情和交往。社區(qū)也不再是一個(gè)共同體，而是作為符號(hào)、數(shù)量的集合，此即城市社區(qū)治理懸浮之原因所在。

（二）物業(yè)服務(wù)無(wú)自治

我國(guó)實(shí)行城市居民小區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)由物業(yè)服務(wù)維持的模式。但物業(yè)服務(wù)的范疇主要是環(huán)境衛(wèi)生、綠化、道路、車位、水電維修等共用設(shè)施管理。

城市居民小區(qū)有物業(yè)無(wú)自治。自治包括兩層含義：第一，在實(shí)施法律政策方面，能夠通過(guò)群眾自組織的力量予以一定程度的實(shí)施；第二，在社區(qū)規(guī)范方面，能夠在居住空間內(nèi)形成一定的居民公約和秩序規(guī)范。雖然城市社區(qū)也有《市民公約》《業(yè)主規(guī)約》，但基本都是政府制定張貼的文明宣傳標(biāo)語(yǔ)，內(nèi)容抽象、不具有具體行為指引性，實(shí)施措施也失之闕如。而居民占用樓道亂擺亂放、亂吐痰等行為，物業(yè)基本無(wú)法管理，居民之間更不會(huì)為此得罪人而去指責(zé)制止。如，在疫情期間，有居民想在門口搭小鞋架放鞋，卻無(wú)奈發(fā)現(xiàn)樓道已被鄰居擺了太多雜物。居民小區(qū)無(wú)自治還體現(xiàn)為疫情期間各種居民矛盾無(wú)法化解，導(dǎo)致居民權(quán)利受到非法侵犯。如北京某小區(qū)保安禁止身份證非“110”開(kāi)頭的業(yè)主進(jìn)小區(qū)，已在小區(qū)的業(yè)主則于一旁看戲；有的小區(qū)業(yè)委會(huì)投票不允許外地戶籍業(yè)主和租戶進(jìn)小區(qū)?！巴量汀泵?、住戶矛盾無(wú)法化解，正是城市居民小區(qū)日常無(wú)自治、防疫時(shí)亂治的表現(xiàn)。

城市社區(qū)無(wú)自治還體現(xiàn)在居民無(wú)法組織起來(lái)做任何事情，只能“社區(qū)干、群眾看”或“物業(yè)干、群眾看”，以至于在疫情較為嚴(yán)重的社區(qū)，社區(qū)人員跑斷腿也難免顧此失彼，居民卻是怨聲載道。返城高潮到來(lái)后，居家隔離人員增多、社區(qū)流動(dòng)性增大，僅靠社區(qū)人員防疫無(wú)異于杯水車薪。

（三）居民生活無(wú)互助

城市社區(qū)雖是居住單元，但并無(wú)社區(qū)凝聚力和團(tuán)結(jié)性，加之商品房小區(qū)市場(chǎng)化塑造的疊加，居民生活互助性極低。疫情中居民家庭衣食住行的困難皆由個(gè)體家庭克服，社區(qū)內(nèi)沒(méi)有互助組織。

正常情況下，居民買菜、老年人測(cè)血糖血壓、孕婦幼兒健康檢查以及老幼群體生病發(fā)燒等小事都由居民家庭解決。但疫情防控下，小區(qū)封閉管理、公共交通封鎖，居民出行、購(gòu)物、就業(yè)都受到管制，社區(qū)擔(dān)負(fù)著兜底服務(wù)的屬地責(zé)任，社區(qū)人員就成了送菜送藥的“大管家”。但復(fù)工以后，居家隔離的人數(shù)攀升，社區(qū)人員也難以“以一敵千”。社區(qū)也沒(méi)有為互助組織中的樞紐群體，如黨員、樓棟長(zhǎng)、退役軍人、退休公職人員、熱心青年、出租車司機(jī)、技術(shù)能人、婦女代表等提供適合的平臺(tái)，使社區(qū)缺乏公共互助性。

加強(qiáng)復(fù)工后城市社區(qū)防疫體系建設(shè)的建議

進(jìn)入有序復(fù)工階段以后，城市社區(qū)目前的“靜止、封閉”式的防控須向“動(dòng)態(tài)、排查”式防控轉(zhuǎn)變，社區(qū)管理須由居家隔離向生活管控轉(zhuǎn)變，對(duì)社區(qū)的治理能動(dòng)性和主體性提出更高要求。防疫不僅是“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，更是“持久戰(zhàn)”，要將未來(lái)3~4月的防疫管控和公共衛(wèi)生治理作為改善社區(qū)治理的引擎，以緊抓防疫提升城市社區(qū)治理，以加強(qiáng)城市社區(qū)治理促進(jìn)防疫。

（一）組織建設(shè)

1、以樓棟、小區(qū)等居住空間為單位，選任樓棟長(zhǎng)、樓黨小組長(zhǎng)、片長(zhǎng)等。樓棟長(zhǎng)可以輔助社區(qū)人員做好防疫宣傳、提供排查信息、收集居民訴求和協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系等工作。實(shí)踐中，絕大部分小區(qū)沒(méi)有樓棟長(zhǎng)。因樓棟長(zhǎng)少有誤工補(bǔ)貼、居民不愿介入矛盾等原因，難以動(dòng)員合適人選擔(dān)任。樓棟長(zhǎng)是公益職務(wù)，可考慮輪流擔(dān)任或要求從社區(qū)設(shè)施出租收入中補(bǔ)貼。拆遷安置小區(qū)、單位小區(qū)、多層小區(qū)等熟人社會(huì)基礎(chǔ)較好的小區(qū)可加強(qiáng)探索推動(dòng)樓棟長(zhǎng)實(shí)踐。

2、以黨建引領(lǐng)社區(qū)組織。社區(qū)黨支部、物業(yè)黨支部、業(yè)委會(huì)黨組織及居民黨員都應(yīng)在社區(qū)黨建中發(fā)揮引領(lǐng)作用；尤其要加強(qiáng)物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)的黨組織建設(shè)，加強(qiáng)其遵守法律、響應(yīng)國(guó)家政策和服務(wù)居民的角色。社區(qū)居民黨員在公共衛(wèi)生消殺、小區(qū)防疫上有監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)，亦有帶頭遵守防疫政策法規(guī)的義務(wù)。同時(shí)，社區(qū)、物業(yè)要為居民黨員輔助社區(qū)防疫提供組織平臺(tái)，如在阻止人群聚集、為居家隔離群眾做心理疏導(dǎo)、宣傳防疫知識(shí)和法規(guī)等方面提供一定的組織機(jī)會(huì)和條件。

3、以縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系填充橫向網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)-物業(yè)”聯(lián)動(dòng)。社會(huì)治理網(wǎng)格化是技術(shù)治理，但在防疫實(shí)踐中，社會(huì)網(wǎng)格治理難以發(fā)揮有力作用。

不僅因?yàn)樯鐓^(qū)網(wǎng)格員對(duì)居民是“以一對(duì)千”、人力不足。更有機(jī)制原因：社區(qū)網(wǎng)格是集核查信息、人社服務(wù)和問(wèn)題上報(bào)于一體的包片巡查，在巡事不巡人的日常狀態(tài)下尚可運(yùn)轉(zhuǎn)，但疫情防控考驗(yàn)的卻是組織居民、群眾工作、維持秩序的“管人”能力。在各地規(guī)定外地返城人員必須居家隔離兩周的情況下，排查監(jiān)督工作將大為增加，更加需要加強(qiáng)物業(yè)、居民組織與社區(qū)的聯(lián)動(dòng)。如杭州市《關(guān)于嚴(yán)格做好疫情防控幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的若干政策》規(guī)定，加大對(duì)物業(yè)企業(yè)扶持力度，對(duì)參與屬地疫情防控工作的住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，政府可按照在管面積每平方米0.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予兩個(gè)月補(bǔ)貼。推動(dòng)層級(jí)治理的運(yùn)轉(zhuǎn)，還須擴(kuò)充物業(yè)治理的內(nèi)容和功能，增強(qiáng)物業(yè)在調(diào)解糾紛、組織居民的能動(dòng)性。

4、打造便民平臺(tái)、培育居民自組織，使社會(huì)化公共服務(wù)在社區(qū)落地。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》強(qiáng)調(diào)整合社會(huì)化力量建設(shè)社區(qū)服務(wù)體系。防疫時(shí)期，可打造供貨、訂購(gòu)、配送一體化線上生鮮蔬菜平臺(tái)；也可以通過(guò)以居民自組織對(duì)接社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)，優(yōu)化供應(yīng)穩(wěn)定性和需求匹配性。不同類型小區(qū)的住戶群體不同，信息能力、技術(shù)能力、組織能力皆有所差異，對(duì)不同類型小區(qū)揚(yáng)其長(zhǎng)、避其短，需要社區(qū)有更加細(xì)致的治理形式。

（二）依法自治

1、依法制定和及時(shí)修訂社區(qū)防疫辦法，制定防疫辦法時(shí)要賦權(quán)屬地、征詢一線、上級(jí)統(tǒng)籌。《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及國(guó)家衛(wèi)健委《關(guān)于加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》為社區(qū)防疫規(guī)范的制定提供了依據(jù)。各地各級(jí)政府也陸續(xù)以“通知”“通告”“公示”的形式發(fā)布了防疫辦法。各地防疫辦法主要包括封閉管理、嚴(yán)控出入、禁止聚集、戴口罩、出租屋管理等內(nèi)容。但各地政府出臺(tái)防疫辦法也存在一刀切、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息要求過(guò)多、操作性差等問(wèn)題，制定規(guī)范時(shí)要征詢一線人員意見(jiàn)、增強(qiáng)基層自主權(quán)?；鶎诱姆揽剞k法也存在與上級(jí)政府復(fù)工規(guī)定沖突、集中隔離收費(fèi)過(guò)高等問(wèn)題，導(dǎo)致按企業(yè)要求復(fù)工的居民無(wú)處居住，引發(fā)社會(huì)矛盾。

因此，各級(jí)政府應(yīng)急管理指導(dǎo)小組應(yīng)加強(qiáng)復(fù)工規(guī)定、企業(yè)防疫規(guī)范、社區(qū)防疫規(guī)范等規(guī)定的統(tǒng)籌，減少規(guī)范內(nèi)容沖突、減少為居民帶來(lái)的不便。此外，各級(jí)政府制定防疫辦法時(shí)，還應(yīng)注意保護(hù)居民信息安全，并保障居民合理的出行、生活權(quán)利。

2、引導(dǎo)社區(qū)自治，制止違法和侵權(quán)的“業(yè)主規(guī)約”。隨著返城人員增多，“土客”矛盾、業(yè)主與租戶矛盾增多。有的社區(qū)出現(xiàn)在無(wú)政府規(guī)范要求的情況下禁止非戶籍業(yè)主、租戶入住、限制出行等“硬核”防疫約定，侵犯了其他居民的合法權(quán)利。社區(qū)自治應(yīng)是居民自組織實(shí)施法律政策、維護(hù)公共秩序而不是搞“土圍子”。對(duì)物業(yè)小區(qū)消殺、消防等自治措施也要加強(qiáng)排查，在防疫的同時(shí)排除安全隱患。加強(qiáng)社區(qū)自治并不僅僅在于封閉式防疫，更為重要的，一是要拓寬居民小組自治事項(xiàng)，將公共衛(wèi)生防疫、垃圾分類、樓道占用、高空拋物、噪音管理等都納入到自治范疇；二是要建立自治機(jī)制，既有的政府制定的市民公約過(guò)于抽象，因而引導(dǎo)居民在居住小區(qū)內(nèi)協(xié)商制定具體的“居民規(guī)約”或“行為準(zhǔn)則”，在小區(qū)內(nèi)派發(fā)、張貼、宣傳并督促居民遵守。

3、落實(shí)防疫的監(jiān)管和主體責(zé)任，保障和規(guī)范社區(qū)防疫排查和執(zhí)法活動(dòng)。社區(qū)排查和防控執(zhí)法由執(zhí)法大隊(duì)、社區(qū)人員、物業(yè)人員和志愿者等實(shí)施，要保障其防控執(zhí)法行為，也要引導(dǎo)執(zhí)法人員通過(guò)宣傳防控規(guī)范、勸導(dǎo)教育、心理疏導(dǎo)等方式執(zhí)法，加強(qiáng)做群眾工作的能力。要落實(shí)防疫執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)矛盾、調(diào)解矛盾和上報(bào)矛盾的職責(zé)，減少防控中引發(fā)的居民沖突。

4、加強(qiáng)法律宣傳，送法進(jìn)社區(qū)。日常法律宣傳以拉橫幅、街頭發(fā)傳單等方式進(jìn)行，受眾少、宣傳的內(nèi)容也離居民日常生活較遠(yuǎn)。而疫情防控的排查、巡邏車等則是在社區(qū)宣傳社區(qū)治理法規(guī)、塑造社區(qū)治理秩序的契機(jī)。社區(qū)防控宣傳是動(dòng)員、教育，通過(guò)潛移默化的要求引導(dǎo)居民行為。農(nóng)村“喇叭”發(fā)揮了重要宣傳作用，以契合農(nóng)村生活的形式教育和引導(dǎo)農(nóng)民；而城市社區(qū)要么無(wú)“喇叭”，要么是生硬刻板的廣播，內(nèi)容主要是居家隔離、向政府登記和禁止聚集。應(yīng)該在城市社區(qū)加強(qiáng)宣傳防疫法律、防疫科學(xué)知識(shí)、救助渠道和心理疏導(dǎo)的相關(guān)內(nèi)容，可通過(guò)社區(qū)巡邏車宣傳，也可以組織志愿者宣傳隊(duì)，既是排查也是宣傳。同時(shí)也要宣傳社區(qū)治安管理的法律，如禁止高空拋物、禁止散布謠言、禁止亂丟垃圾等內(nèi)容。

（三）增援減負(fù)

1、組織機(jī)關(guān)干部下社區(qū)。為了彌補(bǔ)社區(qū)防疫薄弱的短板，許多地區(qū)已組織機(jī)關(guān)干部志愿者隊(duì)伍下沉到社區(qū)開(kāi)展疫情防控，這不僅有利于機(jī)關(guān)干部走群眾路線，更能切實(shí)緩解社區(qū)人員不足的壓力。尤其對(duì)老舊小區(qū)、安置小區(qū)等物業(yè)較弱的小區(qū)要增加志愿者支援。但要切實(shí)防止機(jī)關(guān)干部下社區(qū)僅作督察、督導(dǎo)或者做填表、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，而且因機(jī)關(guān)干部并不熟悉社區(qū)情況、暫時(shí)性援助的特點(diǎn)，熟悉居民、對(duì)接群眾的工作仍應(yīng)主要有社區(qū)人員負(fù)責(zé)。機(jī)關(guān)干部下社區(qū)應(yīng)輔助防控知識(shí)宣傳、教育勸導(dǎo)、執(zhí)法、物資分發(fā)、環(huán)境消殺等工作。

2、減少社區(qū)行政工作，優(yōu)化數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)口徑。社區(qū)行政化是社區(qū)治理懸浮的重要原因，社區(qū)干部忙于各種臺(tái)賬、材料和信息統(tǒng)計(jì)搜集。如每次社區(qū)黨建的主題教育活動(dòng)都要四五套臺(tái)賬，花費(fèi)半周時(shí)間，在有的社區(qū)還要交叉檢查、補(bǔ)充材料。社區(qū)還承擔(dān)著繁重的對(duì)接條線統(tǒng)計(jì)信息數(shù)據(jù)的工作，且因各條線要求不一，數(shù)據(jù)要反復(fù)報(bào)送。根據(jù)網(wǎng)格員管理清單，社區(qū)網(wǎng)格員管理事項(xiàng)也是上報(bào)事件、設(shè)施巡查數(shù)據(jù)，且網(wǎng)格APP填報(bào)工作繁瑣。但疫情防控和社區(qū)治理是組織動(dòng)員群眾、塑造社區(qū)秩序的工作，若無(wú)動(dòng)員組織群眾，就變成“干部干、群眾看”，一旦復(fù)工返城居家隔離人數(shù)增多、排查壓力增大，社區(qū)人力不足問(wèn)題就會(huì)凸顯。社區(qū)去行政化，切實(shí)減少做臺(tái)賬、整材料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)工作將有利于夯實(shí)社區(qū)防疫基礎(chǔ)。

總之，社區(qū)工作要做實(shí)做細(xì)，只有有序組織、有力統(tǒng)籌，才能有效執(zhí)行，才能提升城市社區(qū)治理體系和治理能力水平。

（作者王麗惠系南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）