2月24日，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。該決定是在目前疫情防控關(guān)鍵時期，由全國人大常委會通過的一個專門的決定，既十分必要也十分緊迫，目的就是在相關(guān)法律修改之前，先及時明確全面禁止食用野生動物，嚴(yán)厲打擊非法野生動物交易，為打贏疫情阻擊戰(zhàn)，保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法保障。

此次突發(fā)的新冠疫情引發(fā)公眾對野生動物乃至更多動物保護(hù)的極大關(guān)注，未來科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法重任在身。筆者梳理近百個法律文件，并參考國際經(jīng)驗，以期為制定和完善中國的（野生）動物保護(hù)法律內(nèi)容提供一些思考。

中國涉動物法的立法現(xiàn)狀

中國現(xiàn)有涉及動物保護(hù)法律包括三個部分：第一部分是野生動物保護(hù)法律體系；第二部分是其他相關(guān)立法；第三部分是政策文件。

第一部分野生動物保護(hù)法律體系主要包括：

國家層面立法。其核心是1988年11月8日通過的《野生動物保護(hù)法》，該法歷經(jīng)2004年、2009年、2016年和2018年四次修改，其中2016年為修訂，其余三次為修正。此外國家層面立法還包括兩個條例。

地方層面的立法。1988年《野生動物保護(hù)法》通過后至2020年2月14日，根據(jù)筆者檢索，除貴州省政府制定的《陸生野生動物保護(hù)辦法》外，其余30個省級人大常委會先后頒布了32個省級條例（辦法），但是名稱各異，內(nèi)容有別。唯一例外的是吉林省，1985年3月3日其人大常委會通過的《吉林省野生動植物保護(hù)管理暫行條例》是第一部地方性法規(guī)。

新冠疫情爆發(fā)后，迄今為止一共有上海、北京、江蘇和廣東四個人大常委會發(fā)布了疫情防控的決定，其中2月11日廣東省頒布的《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》中規(guī)定“嚴(yán)禁農(nóng)貿(mào)市場、餐飲單位、商場超市、電商平臺等交易、消費(fèi)場所開展野生動物交易、消費(fèi)活動?！?2月14日，天津市人大常委會直接頒布《關(guān)于禁止食用野生動物的決定》，明確規(guī)定了禁止食用野生動物及其制品范圍、單位個人和經(jīng)營者義務(wù)法律責(zé)任。

第二部分是與動物相關(guān)的立法。

第三部分政策性文件主要包括：由國務(wù)院常務(wù)會議第126次會議審議通過、由原環(huán)境保護(hù)部2010年9月17日發(fā)布的《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃》(2011-2030年)（下稱《行動計劃》），以及22個省級《生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃》(201X-2030年)（或征求意見稿）。

《行動計劃》到2030年的愿景目標(biāo)是，使生物多樣性得到切實保護(hù)。各類保護(hù)區(qū)域數(shù)量和面積達(dá)到合理水平，生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳多樣性得到有效保護(hù)。形成完善的生物多樣性保護(hù)政策法律體系和生物資源可持續(xù)利用機(jī)制，保護(hù)生物多樣性成為公眾的自覺行動。

現(xiàn)有立法不足

《野生動物保護(hù)法》制定過程中爭議很大，2016年修訂后2017年1月1日起重新施行效果欠佳，被稱為“利用法”。現(xiàn)有立法目的欠缺，不能滿足維護(hù)生物安全、生態(tài)安全、促進(jìn)健康中國的需要。

2016年對立法目的的修改包括：

（1）由“保護(hù)、拯救”“珍貴、瀕危野生動物”修改為“保護(hù)野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物”，擴(kuò)大了保護(hù)范圍；

（2）刪除了“保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動物資源”，特別是取消了“發(fā)展和合理利用野生動物資源”，意味著《野生動物保護(hù)法》不再是“發(fā)展和合理利用野生動物資源”的法律；

（3）“維護(hù)生態(tài)平衡”修改為“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，增加了維護(hù)生物多樣性，推進(jìn)生態(tài)文明，符合2015年4月25日《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》精神。

但是2016年7月2日《野生動物保護(hù)法》修訂未將生態(tài)安全納入立法目的，有所疏漏。2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出總體國家安全觀，使之成為國家安全工作的靈魂和指導(dǎo)思想。習(xí)總書記在總體國家安全觀中首次提出“國家安全體系”的構(gòu)想，構(gòu)建包括生態(tài)安全在內(nèi)一體的國家安全體系。2018年10月26日《野生動物保護(hù)法》修正時也未將維護(hù)生態(tài)安全納入立法目的。

同時，2016年10月25日正式印發(fā)《中共中央、國務(wù)院“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，2018年10月26日《野生動物保護(hù)法》修正時也沒有考慮到將維護(hù)促進(jìn)健康中國戰(zhàn)略納入立法目的。

其次，立法內(nèi)容欠缺，不能實現(xiàn)野生動物保護(hù)與生物多樣性協(xié)調(diào)發(fā)展，不能使野生動物“保護(hù)優(yōu)先”具有可實施性，未能實現(xiàn)打擊和懲治亂捕濫食野生動物行為之目的，未能實現(xiàn)禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康之目的。

未來修改《野生動物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定食用的法律后果應(yīng)承擔(dān)哪些法律后果，讓宣示的法律條文長出牙齒，沒有牙齒就沒有威懾力。即還要通過修改《治安管理處罰法》和《刑法》：把食用行為納入治安管理處罰法給予治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重的可以納入刑法，認(rèn)定為犯罪，承擔(dān)刑事責(zé)任。

此外，立法欠缺指引技術(shù)，未通過指引技術(shù)實現(xiàn)多部法律體系化，現(xiàn)有立法存在碎片化特征，未能融合為一個有機(jī)整體；地方性立法欠缺針對性，簡單復(fù)制國家層面立法，存在廢除地方立法的做法；民事基本法中欠缺對動物保護(hù)的特別規(guī)定欠缺。

體系化的野生動物保護(hù)法律立改建議

修改《野生動物保護(hù)法》立法目的

首先，有必要增加“維護(hù)生物安全和生態(tài)安全”作為立法目的。

2019年10月21日，首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議《生物安全法（草案）》開宗明確了維護(hù)國家生物安全是其總體要求，保障人民生命健康是其根本目的，保護(hù)生物資源、促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展、防范生物威脅是其主要任務(wù)，《（草案）》規(guī)范、調(diào)整的范圍主要包括“防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情；保障實驗室生物安全；保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全”等八個方面。

2020年2月14日習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強(qiáng)調(diào)：“要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力?！?/p>

由此有必要在《野生動物保護(hù)法》中增加“維護(hù)生物安全和生態(tài)安全”的立法目的，使其與《生物安全法》協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌“保護(hù)與安全之間的關(guān)系”，符合《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》精神要求。

其次，有必要增加“促進(jìn)健康中國”為立法目的。

2016年10月25日，黨中央國務(wù)院發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》開宗明確“健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。實現(xiàn)國民健康長壽，是國家富強(qiáng)、民族振興的重要標(biāo)志，也是全國各族人民的共同愿望?！?/p>

2019年7月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施健康中國行動的意見》（國發(fā)〔2019〕13號）開宗明確“人民健康是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略?！?/p>

同日由健康中國行動推進(jìn)委員會發(fā)布的《健康中國行動（2019—2030年）》提出，“為積極應(yīng)對當(dāng)前突出健康問題，必須關(guān)口前移，采取有效干預(yù)措施，努力使群眾不生病、少生病，提高生活質(zhì)量，延長健康壽命。這是以較低成本取得較高健康績效的有效策略，是解決當(dāng)前健康問題的現(xiàn)實途徑，是落實健康中國戰(zhàn)略的重要舉措。”

為了防止病從口入，實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略，有必要將“促進(jìn)健康中國”寫入《野生動物保護(hù)法》立法目的。

制定和完善（野生）動物保護(hù)法律內(nèi)容

1.為了使《野生動物保護(hù)法》《生物安全法》協(xié)調(diào)統(tǒng)一，2020年全國人大常委會應(yīng)當(dāng)同時審議兩部法律。

本次疫情及防控說明生物安全的重大意義。生物安全是人民健康、社會安定、國家利益的重要保障，制定一部具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的生物安全法十分必要。鑒于2019年10月21日十三屆全國人大常委會第十四次會議上全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會提出了關(guān)于提請審議生物安全法草案的議案，并介紹了立法的必要性和重要性，立法的指導(dǎo)思想、原則和基礎(chǔ)，以及草案的主要內(nèi)容等。基本具備由全國人大常委會審議的基礎(chǔ)。因此可以在2020年由全國人大常委會同時審議兩部法律，一并出臺，共同發(fā)揮作用。

2.根據(jù)《野生動物保護(hù)法》第一條“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”之目的要求盡快啟動制定《生物多樣性保護(hù)法》。

由于該法準(zhǔn)備尚未不成熟，亦未列入本屆人大立法規(guī)劃，需要延后。但可以在2020年將該法補(bǔ)列進(jìn)入二類立法計劃，爭取本屆人大完成該項立法，亦或在十四屆人大期間完成立法，使之與《野生動物保護(hù)法》《生物安全法》形成完整的法律體系。

3.在《野生動物保護(hù)法》中采用野生動物保護(hù)的正面和負(fù)面清單制度。

具體方案是，擴(kuò)大《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》《人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動物名錄》《國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄范圍》，新增加《禁止獵捕、交易、運(yùn)輸、利用、飼養(yǎng)、食用野生動物名錄》，使現(xiàn)有立法“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格管理的原則”具有可實施性。

4.在《國家安全法》及《生物安全法》中對生物安全監(jiān)管機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定。

根據(jù)媒體報道，《生物安全法》由于立法涉及范圍廣泛，草案在管理體制上明確實行“協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制”“在充分發(fā)揮分部門管理的基礎(chǔ)上，對于爭議問題、需要協(xié)調(diào)的問題，將由協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌解決。”

因此筆者建議，首先在堅持《國家安全法》第五條“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設(shè)”前提下，通過修改《國家安全法》第五條，增加一款“必要時，在有關(guān)領(lǐng)域設(shè)立具體協(xié)調(diào)機(jī)制”，由此可以進(jìn)一步明確《生物安全法》中的協(xié)調(diào)機(jī)制，使其具有上位法的法律基礎(chǔ)，使《生物安全法》中的協(xié)調(diào)機(jī)制具有協(xié)調(diào)《野生動物保護(hù)法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》《漁業(yè)法》《動物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》《生物多樣性保護(hù)法》等中相應(yīng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)職責(zé)。

5.非常有必要使用法律指引技術(shù)，形成完整野生動物保護(hù)法律體系。

（野生）動物保護(hù)法律涉及眾多，加上已經(jīng)列入全國人大立法十三五立法計劃的《生物安全法》及有可能制定的《生物多樣性保護(hù)法》，法律關(guān)系非常復(fù)雜。因此為了強(qiáng)化立法的協(xié)調(diào)性、完整性，形成體系，避免“碎片化”，應(yīng)該采用法律指引技術(shù)?！爸敢夹g(shù)”的缺失是中國大部分立法領(lǐng)域存在的重大缺陷。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從（野生）動物保護(hù)法律的制定與完善開始探索建立成熟立法“指引技術(shù)”。

6.啟動《陸生野生動物保護(hù)實施條例》和《水生野生動物保護(hù)實施條例》修訂。

在2020年《野生動物保護(hù)法》修法完成后，立即啟動針對《陸生野生動物保護(hù)實施條例》和《水生野生動物保護(hù)實施條例》的修訂，也可以在《野生動物保護(hù)法》修法時將兩個條例中成熟的做法或經(jīng)驗納入《野生動物保護(hù)法》。

7.全國人大常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對省級地方（野生）動物保護(hù)法的法律監(jiān)督檢查力度。

《野生動物保護(hù)法》并未授權(quán)或者要求省級地方政府根據(jù)《野生動物保護(hù)法》制定施行條例或者辦法，但是根據(jù)前文所述，31個省級人大或政府制定了相關(guān)的條例或者辦法。雖然不盡統(tǒng)一，但無不例外地在第一條立法目的中都規(guī)定“根據(jù)《野生動物保護(hù)法》，制定本條例（或）辦法”，因此有必要在《野生動物保護(hù)法》中明確，省級人大或政府是否必須根據(jù)《野生動物保護(hù)法》制定“施行條例（或）辦法”，防止由于省級人大或政府制定、廢止不一導(dǎo)致的混亂。

全國人大常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對省級地方（野生）動物保護(hù)法的法律監(jiān)督檢查力度。特別是如果《野生動物保護(hù)法》中明確要求“省級人大或政府必須根據(jù)《野生動物保護(hù)法》制定施行條例”時，全國人大常委會更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對省級地方野生動物保護(hù)法的法律監(jiān)督檢查力度。

盡管全國人大常委會享有的立法和執(zhí)法檢查的權(quán)威性不容置疑，但是由于現(xiàn)行《立法法》并沒有明確全國人大常委會對于省級地方人大頒布的地方性法規(guī)享有審查和監(jiān)督的權(quán)力，因此有必要通過修改《立法法》增加全國人大常委會對省級人大審查和監(jiān)督權(quán)力，增加監(jiān)督省級人大立法的立改廢釋的權(quán)力，要求省級人大在施行全國人大常委會特定法律時應(yīng)將其《施行條例（辦法）》向全國人大常委會備案。這樣可以使現(xiàn)時中省級人大《xxx省施行<野生動物保護(hù)法>條例（辦法）》存在立法的問題得以解決。

8.在民事法律基本《民法典》中，增加對動物保護(hù)的特別規(guī)定，提升動物保護(hù)的立法層級，將其納入民事基本法之中。

《德國民法典》1990年8月20日新增第90a條，其規(guī)定“動物不是物。動物受到特別法律的保護(hù)，法律沒有另行規(guī)定時，對于動物適用有關(guān)物所確定的有效規(guī)定”、第903條“動物所有權(quán)人在行使其權(quán)利時，應(yīng)注意有關(guān)保護(hù)動物的特別規(guī)定。家養(yǎng)動物和野生動物都屬于動物保護(hù)的范圍?！?/p>

瑞士《動物基本條款》第641a條“動物不是物；對于動物，只要不存在特別規(guī)定，適用關(guān)于物的規(guī)定。”奧地利《普通民法典》第285a條“動物不是物。動物得到特別法律保護(hù)?！?/p>

俄羅斯《聯(lián)邦民法典》第137條“動物根據(jù)財產(chǎn)的通常規(guī)定予以適用，但是其他法律或法律性文件有不同規(guī)定的，適用其他法律或法律性文件，權(quán)利人在行使權(quán)利時，不得虐待或以其他不人道的方式對待動物?！?/p>

因此，中國即將制定的《民法典》應(yīng)增加對動物保護(hù)規(guī)定，具體條文可參考德國或俄國模式。通過將動物納入《民法典》的保護(hù)范圍，實現(xiàn)人與動物和諧共生。

啟動綜合性《動物保護(hù)基本法》立法研究，適時列入全國人大“十四五”立法規(guī)劃

動物種類繁多，與人類關(guān)系復(fù)雜。僅將野生動物的部分種群納入法律保護(hù)范圍是特定歷史時期的產(chǎn)物。這種做法已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今世界保護(hù)生物多樣性的要求，也不利于國家生物安全，不利于提高人民的健康水平。因此必須從人類與生物和諧共生、人類與生態(tài)息息相關(guān)、人類生存與健康的角度，思考人類與動物的關(guān)系，納入《動物保護(hù)基本法》的范疇，使之成為動物保護(hù)的基本法，統(tǒng)領(lǐng)《野生動物保護(hù)法》《生物安全法》《生物多樣性保護(hù)法》《漁業(yè)法》《畜牧法》等。

嚴(yán)格執(zhí)法勢在必行

由于涉及動物的立法眾多，法律關(guān)系復(fù)雜。特別是大量的動物并沒有納入現(xiàn)行立法保護(hù)之中，相關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)存在執(zhí)法難的問題。因此在本次修法、立法的同時，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，不能執(zhí)法不作為、少作為。有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。應(yīng)當(dāng)堅決杜絕執(zhí)法瀆職行為。

（本文作者劉春彥系同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向為民商法；楊健宇、陳慧系同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。）