土地和人口是一個城市發(fā)展的兩大基礎(chǔ)性要素，特別是對于超大城市來說，兩者對城市發(fā)展的支撐性作用更為突出，對城市功能和能級的影響更為深遠(yuǎn)復(fù)雜。

關(guān)于超大城市人口尤其是外來人口問題，筆者已有過專門論述（澎湃下午茶觀察：超大城市外來人口問題如何破題）。鑒于土地既是生產(chǎn)資料，又是經(jīng)濟(jì)社會活動的重要載體，對于超大城市繁榮可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，本文將針對超大城市遭遇的土地難題，結(jié)合國際大都市的共同經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，談?wù)剛€人的理解與認(rèn)識。

一、超大城市都面臨著土地（建設(shè)用地）“天花板”

北京、上海、深圳等城市是我國超大城市的代表，這些城市的土地寸土寸金，同時也面臨較為嚴(yán)重的建設(shè)用地短缺問題。突出表現(xiàn)如下：

◆北京市城市總規(guī)提出，到2020年全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?720平方公里以內(nèi)，到2035年則控制在3670平方公里左右。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模北京之前已經(jīng)達(dá)到了2921平方公里，到2020年要減到2860平方公里左右，到2035年要減到2760平方公里左右。

◆深圳市在2015年全市建設(shè)用地面積就已經(jīng)達(dá)到了975.5平方公里，距離1004平方公里的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)只有20多平方公里。

◆上海市在2017年底建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)到3169平方公里，距離2035年不超過3200平方公里的控制目標(biāo)只有31平方公里。

在這種新增建設(shè)用地緊缺背景下，每個城市都祭出了“土地減量化大棒”，并出臺了強(qiáng)有力的“城市更新”政策，意在向存量土地要空間。

有人可能會說，北京市域陸地面積16410平方公里，上海市域陸地面積6340平方公里，土地又不是沒有，為什么就不能再多規(guī)劃一些建設(shè)用地呢？

我們應(yīng)該認(rèn)識到，當(dāng)前我國幾座超大城市“建設(shè)用地占城市陸域面積的比例”已然較高：

上海2017年底全市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)已超過市域陸地總面積的46.8%。深圳按照2020年規(guī)劃控制目標(biāo)1004平方公里，建設(shè)用地規(guī)模也超過市域陸地面積的50%。北京市平原面積只有6200平方公里，按照2020年建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?720平方公里以內(nèi)的目標(biāo)，建設(shè)用地也早已超過市域平原面積的50%。

城市面積的一半土地用來搞建設(shè)，從城市管理者的角度來看，他們很容易擔(dān)心這么大的城市開發(fā)強(qiáng)度，會對城市品質(zhì)構(gòu)成重大威脅，會對城市的資源和環(huán)境承載力構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，因此需要嚴(yán)肅認(rèn)真對待，甚至不惜踩下急剎車。

當(dāng)然，也有人指出，從“單體城市”而不是“大都市圈”角度來看，有些國際大都市的市域開發(fā)強(qiáng)度同樣很高：

◆倫敦市域面積1577.3平方公里，建成區(qū)面積在2005年就超過800平方公里，開發(fā)強(qiáng)度早已超過50%。

◆新加坡面積719.1平方公里，建成區(qū)面積在2010年達(dá)到374.5平方公里，開發(fā)強(qiáng)度也超過50%。

◆首爾市域面積605.25平方公里，2010年建成區(qū)面積超過360平方公里，開發(fā)強(qiáng)度同樣超過50%。

比較可見，北上深的城市開發(fā)強(qiáng)度和那些國際大都市差不多。但我國超大城市（尤其是北京和上海）的建設(shè)用地總規(guī)模，卻是國際大都市單體城市中最大的，甚至超過了全球人口數(shù)量前八大單體城市之中多數(shù)城市的整個市域面積。

超大城市在土地空間上還應(yīng)該繼續(xù)長大嗎？一個具有卓越品質(zhì)、強(qiáng)大吸引力與影響力的國際大都市，其合理的土地發(fā)展規(guī)律應(yīng)該是怎樣的？回答好這些問題，對于指導(dǎo)中國特色“大國大城”工作實(shí)踐，具有重大價值與意義。

二、超大城市的城市空間規(guī)模一定會有個邊界

當(dāng)今這些著名國際大都市的市域面積其實(shí)都不大：紐約、新加坡、首爾的市域面積都在1000平方公里以內(nèi)，倫敦、香港都在2000平方公里以內(nèi)，更大的東京都也只有2200平方公里（比深圳市僅大200平方公里）。

這些國際大都市難道就不覺得城市土地（建設(shè)用地）不夠用嗎？難道這些城市就沒有土地?cái)U(kuò)張沖動？

筆者想提出一個看待這個問題的新視角：這些著名國際大都市之所以市域面積多年長不大，城市運(yùn)行的“時間因素制約”可能是一個非常關(guān)鍵的原因。

整個城市經(jīng)濟(jì)社會活動的開展，包括單位、組織和個體的工作、交流、合作，都離不開交通、溝通和互動。在以資源集聚、配置、輻射見長的國際大都市中，數(shù)量龐大的單位組織之間、個體之間，其互動與交流的頻率非常高、次數(shù)非常多，這就要求國際大都市的整個城市運(yùn)行必須具備非常高的效率，必須能夠降低時間成本，提高單位時間效率，這樣才能夠提高整個城市的效率、能級和品質(zhì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)國際大都市的核心競爭力。

比如，在國際大都市中，所有CBD區(qū)域都有一個約定俗成的規(guī)則——要能在很短時間內(nèi)見到想見的人（據(jù)說早期的CBD還有“五分鐘見到人”的說法），目的就是確保商務(wù)人士的商業(yè)溝通非常高效。

有一種“金融城”的定義是：世界上最貴的人（價值創(chuàng)造能力非常強(qiáng)的人）到此處來，一天可以安排幾場會談？經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)是，在紐約、香港中環(huán)、東京等地，一般可以達(dá)到8-9個。

再如，所謂大都市“1小時通勤圈”，說明這個時間成本在大多數(shù)人看來，還在可接受范圍。但是，如果單向通勤超過2小時，對照日均8小時工作時間，至少額外增加4小時交通時間成本，這樣個體的工作和生活質(zhì)量必將受到很大影響。所以，我們在世界上很難找到“2小時通勤圈”的顯著案例。

上述例子說明，時間因素在大城市土地空間格局形成中的關(guān)鍵作用，最直觀的結(jié)果便是體現(xiàn)在各種資源要素的價格水平上——要想省時間，對不起，無論什么資源和產(chǎn)品服務(wù)的價格都很貴。所以，我們看到國際大都市從市中心到外圍，地域空間價格遞減規(guī)律非常清晰。因此，價格成本和時間成本的平衡點(diǎn)，往往就是一個城市區(qū)域的邊界所在。

正是這種“時間維度”的運(yùn)作邏輯，很大程度上決定了一座超大城市的空間集聚范圍（城區(qū)）不會太大、太開散，更不會無邊際地蔓延下去。雖然現(xiàn)代交通與溝通技術(shù)水平在不斷提升，某種程度上會改善時間作用邏輯的邊際效應(yīng)，但畢竟它們也存在一個臨界值的問題。

特別需要指出的是，當(dāng)超大城市跨過工業(yè)化、進(jìn)入到服務(wù)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展階段，整個城市運(yùn)行對時間的要求比工業(yè)化階段要高得多、復(fù)雜得多，這就導(dǎo)致城市土地空間發(fā)展的主旋律將會由“擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“收斂、集聚”，這種“時間要素的空間表達(dá)”規(guī)律往往是制約城市空間擴(kuò)張的深層次力量。一旦城市規(guī)模超過必要的限度，整個城市的時間成本將會嚴(yán)重削弱城市的能級、品質(zhì)和效率。

三、分類處理好超大城市城區(qū)與郊區(qū)的土地發(fā)展問題

那些多年來守著區(qū)區(qū)幾百平方公里、一兩千平方公里市域面積的國際大都市是怎么在土地上做文章的？我們的超大城市未來土地發(fā)展方向在哪里？

需要說明的是，我國超大城市與國外大都市的土地空間構(gòu)成形態(tài)差別較大，最突出的差別就是我們超大城市的市域范圍內(nèi)，在城市化區(qū)域之外，還存在著面積數(shù)倍于城區(qū)的郊區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)（深圳除外），而國外大都市的市域范圍內(nèi)，或者全部都是城市區(qū)域，或者只有很小部分的郊區(qū)和鄉(xiāng)村。認(rèn)識到這種差別，是我們理解中國超大城市的重要前提。

應(yīng)該說，北京、上海、廣州等超大城市本身更像是一個中型或小型的都市圈，城區(qū)則更像是一個核心城市。筆者以為，以都市圈而不是以單體城市的視角，審視、謀劃、管理我國的超大城市，應(yīng)該成為未來超大城市土地空間工作的一個重要指導(dǎo)原則。

就思路而言，未來有如下幾個重點(diǎn)：

1、超大城市的城區(qū)土地空間利用應(yīng)進(jìn)行“更大力度的經(jīng)濟(jì)加密”

以前，處于工業(yè)化階段的超大城市，有一句響亮的口號——繁華看市區(qū)、實(shí)力看郊區(qū)。而如今，伴隨著城市進(jìn)入到以服務(wù)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展階段，作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、商務(wù)集聚、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)甚至柔性制造的主要承載平臺，城區(qū)的重要價值重新得到發(fā)現(xiàn)和重視。國外大都市在經(jīng)歷上一輪郊區(qū)化與都市圈建設(shè)之后，如今也紛紛重新聚焦城市區(qū)域尤其是中心城區(qū)，通過混合、加密與更新等多種手段，提高城市的經(jīng)濟(jì)密度，提高城市的創(chuàng)造力、影響力與輻射力。因此，這個口號應(yīng)該做些修正——郊區(qū)是實(shí)力的體現(xiàn)，市區(qū)更是現(xiàn)代城市實(shí)力的體現(xiàn)。

當(dāng)然有人可能會認(rèn)為，這些老牌國際大都市已沒有多少土地空間了，因此它們要進(jìn)一步發(fā)展，不得不重新來打“中心城區(qū)土地空間”的主意。這種理解有一定道理，但筆者更想指出，卓越、偉大的城市不是一天建成的，它需要在相對固定空間范圍內(nèi)持續(xù)地資源投入和積累，需要工筆畫一般地精雕細(xì)琢，需要把多種要素、多種功能進(jìn)行最有效率和最有效益地組合。正是在這種“城區(qū)加密”思路的指導(dǎo)下，東京、紐約、倫敦等國際大都市既大大提升了城市品質(zhì)，又創(chuàng)造了非常高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

上述規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)啟示我們，我國超大城市未來土地發(fā)展的首要思路，應(yīng)該是對標(biāo)國際標(biāo)桿城市，在適當(dāng)疏解城市非核心功能的同時，對本已面積較大的城區(qū)（尤其是中心城區(qū)）進(jìn)行經(jīng)濟(jì)加密、功能加密和設(shè)施加密，實(shí)施緊湊型的城市土地空間發(fā)展戰(zhàn)略，帶頭扭轉(zhuǎn)我國城市普遍“開發(fā)強(qiáng)度大但密度不大”的粗放型土地利用方式，切實(shí)走出一條“密度為王”而不是“空間為王”的城市土地發(fā)展新路。

2、超大城市的郊區(qū)土地空間利用應(yīng)更突出“集約節(jié)約利用和特色打造”

從城市所掌握土地資源的角度看，擁有大片郊區(qū)土地，對超大城市來說總歸是一件好事，比如有些外國人看不懂，上海市域內(nèi)居然還有一個和整個香港（而不是香港建成區(qū)）面積差不多的崇明島?？梢哉f，這也是上海這座城市的寶貴資源。但是從土地高效利用的角度看，那么大面積的郊區(qū)，如何把每一塊土地的價值發(fā)揮好，對超大城市來說是非常大的挑戰(zhàn)，甚至這個難度一點(diǎn)都不小于城區(qū)部分。

按道理說，以都市圈視角來看，超大城市的城區(qū)和郊區(qū)應(yīng)該互相錯位、互相補(bǔ)充并相得益彰：城區(qū)是超大集聚，郊區(qū)則應(yīng)該是中型或小型集聚；城區(qū)是盡顯魅力的超級都市，郊區(qū)則是各有特色的市鎮(zhèn)體系和生態(tài)田園；城區(qū)是高容積率和高密度的，郊區(qū)則是相對低容積率和低密度的。

道理大家都懂，但問題是按這種理念實(shí)踐的過程中，超大城市郊區(qū)土地相對較多，容積率又不高，很容易導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)劃面積較大，土地利用效率不高，土地浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。尤其很多郊區(qū)投資積累并不足，在郊區(qū)投資黑洞效應(yīng)依然明顯的條件下，郊區(qū)單位面積土地的投資量仍較有限，這也非常不利于郊區(qū)土地的高效利用。在所有這些因素的影響下，現(xiàn)在超大城市郊區(qū)的形象有些尷尬：郊區(qū)新城和市鎮(zhèn)攤子鋪得太大，城市味道不那么足，同時鄉(xiāng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村感覺又不那么明顯，有些“城不太像城，鄉(xiāng)又不太像鄉(xiāng)”。

面對這樣的困境，未來超大城市郊區(qū)土地發(fā)展的思路，應(yīng)該是旗幟鮮明地提出郊區(qū)土地要更加集約節(jié)約利用，堅(jiān)持“小而美”和特色導(dǎo)向，無論是郊區(qū)新城和市鎮(zhèn)打造，還是鄉(xiāng)村田園規(guī)?；ㄔO(shè)，都不要全面開花、拼命拉大框架、平均用力，而是要保持定力，擅于“戰(zhàn)略留白”，整合資源聚焦有限范圍，有重點(diǎn)、排梯隊(duì)、分階段地推進(jìn)郊區(qū)土地空間開發(fā)利用。

3、超大城市工業(yè)園區(qū)的土地空間利用要“更有彈性、更與時俱進(jìn)”

雖然現(xiàn)在都進(jìn)入了服務(wù)業(yè)為主的發(fā)展階段，但每個城市仍保有相當(dāng)體量的工業(yè)用地規(guī)模，仍存在著數(shù)量不少的大大小小工業(yè)園區(qū)，這也是中國超大城市郊區(qū)土地構(gòu)成的一大特點(diǎn)。

以上海為例，雖然上海多年來一直在努力促進(jìn)低效工業(yè)用地減量化，但是根據(jù)規(guī)劃，到2020年全市工業(yè)用地總規(guī)模仍有550平方公里左右，占全市建設(shè)用地比重仍達(dá)到17%左右。

面對這種情況，難免有人會質(zhì)疑：現(xiàn)在大城市都在叫“沒有土地了”（主要指建設(shè)用地指標(biāo)），但現(xiàn)狀卻是還有那么龐大的存量工業(yè)用地，按單位面積增加值、稅收等指標(biāo)計(jì)算，無論是國際同類城市比較，還是和中心城區(qū)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比較，這些工業(yè)用地的產(chǎn)出往往都被甩在后面。

客觀地講，造成這種狀況的原因也是多方面的，有土地規(guī)劃限制方面的原因，有土地管理水平不高的原因，有前幾輪產(chǎn)業(yè)開發(fā)的歷史遺留原因，也有現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)競爭力不足的原因，等等。但不管怎樣的原因，既然這類土地的規(guī)模很大，就要想方設(shè)法提高其價值產(chǎn)出和利用效率。

未來，超大城市工業(yè)園區(qū)的土地發(fā)展思路，應(yīng)該是保持更大的規(guī)劃利用彈性，以與時俱進(jìn)的心態(tài)，推動土地由單一功能向綜合功能轉(zhuǎn)變，由低密度向高密度轉(zhuǎn)變，同時圍繞培育具有強(qiáng)大市場競爭力和創(chuàng)新力的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品，積極創(chuàng)新土地利用方式，努力提高土地的產(chǎn)出效率。

（作者李顯波系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長。特別聲明：本文受周其仁教授在上海的調(diào)研啟發(fā)良多，特向周其仁教授致敬）

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謀劃“十四五”系列專欄由上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所聯(lián)合澎湃新聞·智庫報(bào)告共同發(fā)起，當(dāng)前上海正在積極謀劃“十四五”規(guī)劃前期思路研究，上海城市未來發(fā)展動力在哪里？城市功能和布局如何更好地塑造？城市能級和品質(zhì)如何進(jìn)一步提升？面對新一輪發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇問題，上海必須給出自己的清晰答案。