倫敦、紐約和東京之所以能夠崛起成為全球城市，除了發(fā)生在城市內部的產業(yè)轉型發(fā)展這一關鍵和主導推動力以外，還與外部以科技革命為標志的世界經濟發(fā)展長波周期有關。倫敦和紐約的制造業(yè)企業(yè)所剩無幾，東京盡管在后工業(yè)化時期制造業(yè)地位下降，卻實現(xiàn)了行業(yè)結構的優(yōu)化，高附加值的技術密集型行業(yè)逐漸占據主導地位，直至最近幾年，這些高技術行業(yè)的增加值比重仍然保持著較快增長。

日本崇尚國家戰(zhàn)略利益導向，政治動力自然成為東京發(fā)展的核心動力，而英美則強調市場機制的自我調節(jié)，經濟動力為它們的發(fā)展提供了核心動力。因此，在國家戰(zhàn)略需要和發(fā)展主義政策的推動下，東京制造業(yè)中的都市型制造業(yè)和高新技術制造業(yè)仍然被保留了下來，而且依舊穩(wěn)步發(fā)展。

借鑒頂級全球城市產業(yè)發(fā)展的國際經驗，未來上海邁向卓越全球城市的產業(yè)發(fā)展的總體思路可概括為：打造高端化、集約化、服務化的新型產業(yè)體系和創(chuàng)新體系，構建以現(xiàn)代服務業(yè)為主體、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式為引領、先進制造業(yè)為支撐的新型產業(yè)體系，打造“上海服務”和“上海智造”，增強城市集聚輻射功能，努力提升全球要素資源配置、產業(yè)價值鏈整合和控制等方面的能力。

一、高端制造業(yè)該如何發(fā)展

未來上海應重點聚焦智能制造產業(yè)、綠色能源產業(yè)和數字服務產業(yè)等制造業(yè)行業(yè)領域。首先，應加快構建以自主創(chuàng)新為主的產業(yè)技術研發(fā)體系；其次，上海的制造業(yè)發(fā)展還應充分考慮長三角區(qū)域，科學制定符合實際的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，推進制造業(yè)企業(yè)實現(xiàn)“兩頭在滬”的轉型發(fā)展；再次，借鑒美國將人才培養(yǎng)視為高端制造業(yè)重要發(fā)展戰(zhàn)略之一的做法，探索有效的人才成長機制，重視對高端制造研究型人才和高等技術應用型專門人才的培養(yǎng)；最后，還應加快國有企事業(yè)單位的體制改革，以調動制造業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

1. 加快構建產業(yè)技術研發(fā)體系

一方面，根據市場導向和上海高端制造業(yè)發(fā)展需要，以重大技術創(chuàng)新專項為抓手，加強科技原始性創(chuàng)新，加快具有戰(zhàn)略意義的相關前沿技術領域的基礎研究和高技術研究，力求取得具有國際先進水平的獨占性核心優(yōu)勢。

另一方面，完善“學-研-產”接力機制，共建自主創(chuàng)新產業(yè)價值鏈。面向未來創(chuàng)新活動從技術供給推動向市場需求拉動的大趨勢，需要通過創(chuàng)新制度設計和平臺建設，進一步完善“學-研-產”接力機制，有效提升科技成果轉化效率。

2. 科學制定長三角區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

一方面，上海應保留并大力發(fā)展制造業(yè)中的高附加值、綠色、低碳、輕型等環(huán)節(jié)，將不適宜當前上海發(fā)展的低附加值和產能過剩的生產制造環(huán)節(jié)有步驟地轉移到更有利于其發(fā)展的周邊地區(qū)。

另一方面，構建完善的長三角區(qū)域創(chuàng)新網絡。一是構建上海與周邊地區(qū)研發(fā)成果異地轉化的利益分享機制。這不僅促進上?？萍挤漳芰Φ奶嵘?，而且推動研發(fā)成果更好地實現(xiàn)產業(yè)化，形成長三角地區(qū)面向全球市場的研發(fā)、制造、服務于一體的完整價值鏈體系與高能級產業(yè)集群。二是提升科技資源共建共享。重點提升以大型儀器、研發(fā)服務等科技資源在長三角的共享使用率，并與其他地區(qū)聯(lián)合制定相關激勵政策，推動長三角構建完善的研發(fā)共享網絡，并通過推廣跨界創(chuàng)新等方式激勵長三角其他地區(qū)中小企業(yè)使用上海的研發(fā)資源。

3. 重視高端人才培養(yǎng)

一方面，充分發(fā)揮市場調節(jié)作用，建立健全適應高端制造業(yè)發(fā)展需要的人才培養(yǎng)機制和人才資源配置體系。創(chuàng)造有利于人才成長和不斷創(chuàng)新的政策環(huán)境，培養(yǎng)、引進高水平研究開發(fā)人才、高技能生產人才和高層次管理人才。借鑒國內外經驗，通過建立“基礎科學特別研究員”、“科技特別研究員”等制度，強化產業(yè)工人技術培訓等措施，加大高端制造業(yè)人才培養(yǎng)，為上海高端制造業(yè)提供強有力的人才支撐。

另一方面，完善國際技術人才流動管理政策，提升國際交流與合作的便利程度。面向高技術研究與高端制造業(yè)領域的引進需求，探索建立有利于引進海外高技術人才的居留許可制度，爭取實施科技人才綠卡制度；適時啟動技術移民戰(zhàn)略，對接國際移民法則，鼓勵高端科技與產業(yè)化人才匯集，提升高技術移民占總移民人數比重。

4. 加快國有企事業(yè)單位體制改革

未來，要深化國有企事業(yè)單位的體制改革，重點在于引進民間資本，探索建立國有資本和民間資本的合作機制，并力求雙方合作能夠做到權力平等、利益共享、風險共擔，以改進國有企業(yè)的運行機制和治理結構，從而有利于加大創(chuàng)新激勵的力度，最大程度地激發(fā)高端制造業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

二、高端服務業(yè)該如何發(fā)展

目前政府在服務業(yè)機構設置和規(guī)制原則上仍采用“正面清單”模式，導致企業(yè)束手束腳，交易成本大增，或者無人監(jiān)管，導致行業(yè)亂象叢生。

對此，應秉承“負面清單”理念，對高端服務業(yè)市場準入和監(jiān)管進行全面改革。“負面清單”管理模式下，政府應轉向對所有服務業(yè)的社會誠信體系構建、勞動者和消費者合法權益保護、信息公開與共享等關鍵問題進行規(guī)定。

構建新型政府扶持政策體系，其核心是把對產業(yè)、企業(yè)的支持轉向對人的支持。 “四新”經濟（指“新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”的經濟形態(tài)）中的新業(yè)態(tài)、新模式具有不確定性，如果仍舊實施指定創(chuàng)新和傾向扶持，可能還會間接阻礙新技術滲透和產業(yè)交叉融合下各種新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的不斷催生。另外，現(xiàn)有以產業(yè)和企業(yè)為對象的扶持政策往往對于初創(chuàng)期小微企業(yè)并不太重視，扶持力度自然不會太大，因而收效甚微。政府投入是社會投入的風向標，由此造成的大企業(yè)愈強，小企業(yè)愈弱的“馬太效應”還會破壞公平競爭的市場環(huán)境。

因此，有必要改變這一政策體系，在不能確定誰將最終勝出的情況下，不妨對所有可能成功的創(chuàng)業(yè)者給予扶持，同時也能改變傳統(tǒng)扶持政策“扶大不扶小”的弊端。事實上，美國之所以能一直引領全球創(chuàng)新之先，與其發(fā)達的創(chuàng)新性研發(fā)服務企業(yè)密切相關，而這些企業(yè)大多屬于小微型，很多都是靠申請政府的各種項目來維持生存。但僅從概率角度而言，創(chuàng)業(yè)的比例越高，創(chuàng)新發(fā)生的可能性就越大，也就越有可能產生真正引領一個時代的大企業(yè)。上海應該把對產業(yè)的支持轉向對創(chuàng)業(yè)者的支持，進而建立起以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為導向的一體化人才保障和激勵政策體系。

1.降低市場準入門檻

一方面，進一步減少行政干預，降低各行業(yè)領域的準入限制，構建統(tǒng)一、平等和完善的市場準入制度，以促進服務業(yè)的良性競爭和發(fā)展。另一方面，以深化“負面清單”制度為載體，加快國際通行市場準入規(guī)則的建設，切實推進重點行業(yè)的準入放寬。

2.優(yōu)化市場監(jiān)管模式

第一，探索形成混業(yè)監(jiān)管模式。依托混業(yè)監(jiān)管模式，先行改革部分監(jiān)管體制；增加風險監(jiān)管的內容，加強行業(yè)間系統(tǒng)風險的綜合防范和處置能力；發(fā)揮市場自律監(jiān)管，減少菜單式檢查比重，增加原則性監(jiān)管比重和范圍。

第二，推出適應服務經濟下自由化、便利化的監(jiān)管措施。如金融領域適當減少行政干預，降低金融監(jiān)管地方分割，增強市場配置金融資源的基礎性作用；健康服務業(yè)加快探索建立區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生人才充分有序流動機制，加快推進規(guī)范的醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)。

第三，降低政府介入程度。強化信用與行業(yè)體系建設，率先形成以共享透明、自律自治為核心的信用管理基本制度框架，建立健全不良執(zhí)業(yè)記錄制度、失信懲戒以及強制退出機制，推動企業(yè)自主管理。

第四，創(chuàng)新非傳統(tǒng)業(yè)務的監(jiān)管模式。如“四新”經濟，應針對重點業(yè)務環(huán)節(jié)，加強行業(yè)監(jiān)管能力，規(guī)范新興市場秩序；金融領域，對私募、小貸、產權交易、航運金融等游離于先行監(jiān)管體制的金融產品和業(yè)務，依據貼近市場要求，率先爭取產品和市場授權，行使監(jiān)管職能。

3.一體化人才保障和激勵政策

第一，強化政府資源整合，統(tǒng)一人才政策。通過大部制、聯(lián)席會議或部門職能重構等方式，將各類散布的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策整合到一起，并依托未來關鍵性領域強化集中投入，緊緊圍繞創(chuàng)新，切實提升服務經濟競爭力。

第二，將對產業(yè)的扶持轉向對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的扶持。面向服務經濟發(fā)展要求，應更清醒地認識“人才資源是服務經濟核心資源”這一發(fā)展要義，加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的扶持，特別是兼具創(chuàng)新思維和市場意識的創(chuàng)業(yè)型人才的支持。

第三，尊重人才成長規(guī)律，全方位營造服務環(huán)境。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是一個持之以恒的艱苦奮斗過程，因此，對人才的激勵應突破傳統(tǒng)的簡單物質激勵模式，更關注全方位服務環(huán)境的營造。

三、制造業(yè)與服務業(yè)該如何跨界融合

產業(yè)關聯(lián)效應的改善，對提升上海產業(yè)總體規(guī)模和水平都有重要意義。我們現(xiàn)在亟需降低阻礙產業(yè)融合發(fā)展的制度性障礙與壁壘，完善促進產業(yè)關聯(lián)效應發(fā)揮的機制。

1.重塑制造業(yè)與服務業(yè)的融合發(fā)展效應

一方面，政府應在延伸制造業(yè)產業(yè)鏈和促進制造業(yè)服務外部化方面做出合理的制度安排，擴大制造業(yè)需求效應，把具有較低生產率水平的制造業(yè)培育成為具有較高的相對生產率的產業(yè)。另一方面，我們可以借助自貿試驗區(qū)的建設積極探索服務業(yè)開放、降低服務業(yè)進入壁壘、重塑服務業(yè)發(fā)展機制。

2.降低制造業(yè)與服務業(yè)融合發(fā)展的“冰山成本”

一方面，按照中央簡政放權的思路，清理各種含有地區(qū)保護主義條款的文件、規(guī)章、制度；加快有利于建設規(guī)范平等、公平自由、競爭有序的市場環(huán)境的法律、法規(guī)及政策文件的出臺，推動體制創(chuàng)新。另一方面，積極推進區(qū)域經濟合作機制的建設，推動開放、統(tǒng)一、有序的大市場的形成，為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為寬松、自由的環(huán)境。

3.促進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)的融合發(fā)展

一方面，不斷培育諸如移動互聯(lián)、電子商務等新型業(yè)態(tài)的發(fā)展，實現(xiàn)制造技術與服務形態(tài)的深度融合，拓展整個產業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展空間和獲利能力。另一方面，從機制和組織方式上完善制造與服務之間的融合機制，引導大型制造企業(yè)提升管理創(chuàng)新和業(yè)務流程再造能力，鼓勵制造企業(yè)有針對性地剝離服務部門，推進服務向專業(yè)化、市場化、社會化方向發(fā)展。

（作者張亞軍系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所經濟戰(zhàn)略研究部副部長、助理研究員）