美國總統(tǒng)特朗普4月14日宣布，美國暫停資助世界衛(wèi)生組織，并將對世衛(wèi)在應(yīng)對新冠肺炎疫情期間的所謂“失職”進(jìn)行問責(zé)。

特朗普聲稱，美國每年向世衛(wèi)組織撥款超過4億美元，作為世衛(wèi)組織的主要贊助方，美國有責(zé)任對世衛(wèi)組織在疫情中的行為問責(zé)。

特朗普此舉引起國際輿論嘩然。聯(lián)合國秘書長古特雷斯14日晚通過發(fā)言人發(fā)表聲明說，世衛(wèi)組織必須得到支持，這對全球戰(zhàn)勝新冠疫情的努力絕對關(guān)鍵。他說，全球正在抗擊新冠疫情，削減世衛(wèi)組織或任何其他人道主義組織行動所需資源不合時宜。

特朗普政府為何決定對世衛(wèi)組織斷供？美國此舉對世衛(wèi)組織應(yīng)對新冠疫情會造成多大影響？世衛(wèi)組織是否真如美國指責(zé)的那樣，在應(yīng)對新冠疫情中“失職”？澎湃新聞（www.school126.cn）采訪了公共衛(wèi)生和國際法領(lǐng)域的專家，請他們就這些問題分享他們的觀點。

專家簡介（按姓氏拼音順序排名）

龔向前：北京理工大學(xué)國際爭端預(yù)防和解決研究院副院長、法學(xué)教授

湯蓓：上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副研究員

唐昆：清華大學(xué)公共衛(wèi)生研究中心助理教授、世界衛(wèi)生組織COVID-19全球研究路線圖社會科學(xué)工作組成員

美國為何斷供，接著還會“退群”嗎？

澎湃新聞：特朗普指控世衛(wèi)組織處理新冠肺炎疫情不力并暫停向其撥款，您怎么看特朗普的這一指控？特朗普“斷供”世衛(wèi)組織決定背后有哪些原因？

唐昆：美國這樣做有兩點原因。第一個就是甩鍋，自己沒做好就賴別人。我覺得這是人的一種基本行為模式，對于特朗普來講這大概是他執(zhí)政的一大特點。但是美國作為一個世衛(wèi)組織會員國在疫情暴發(fā)最嚴(yán)重的時候停止向世衛(wèi)組織撥款，我覺得這是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。因為畢竟美國現(xiàn)在的疫情絕對不是能夠用“別人的責(zé)任”來解釋的，美國不能把責(zé)任歸結(jié)到世衛(wèi)組織或者任何一個國家頭上。現(xiàn)在美國的感染數(shù)字只能顯示出美國自己的防疫沒做好。

西方國家疫情暴發(fā)基本上是在中國開始防控疫情大約一個月以后，所以它們完全有時間提前做準(zhǔn)備。整個過程中國是通過采取包括限制人員流動等措施，給別的國家創(chuàng)造了更多的準(zhǔn)備時間，我們做出了非常大的犧牲和努力。但是它們沒有充分認(rèn)識到這個事情的嚴(yán)重，最初誤判了這個疾病的性質(zhì)，沒有真正重視起來才導(dǎo)致它們現(xiàn)在的狀況。

單就這次疫情暴發(fā)來說，世衛(wèi)組織的反應(yīng)還是很及時的，而且也對各國對于這個疾病的判斷做出了很大的幫助。從這個角度來講，如果說世衛(wèi)組織的功能沒有實現(xiàn)或者做得不好，我覺得是很牽強(qiáng)的。

第二，從世衛(wèi)組織的反饋以及中國在這次疫情的影響上，特朗普政府顯然意識到中國當(dāng)前在多邊機(jī)制中有更大的影響力。尤其是在世衛(wèi)組織這樣的全球治理多邊機(jī)制中，美方覺得中國掌握了更多的話語權(quán)。所以很大的可能是，美國試圖借這個機(jī)會削弱中國對這種多邊機(jī)制的影響力，削弱中國在全球治理中影響力，進(jìn)而削弱中國的整個國際影響力。

龔向前：關(guān)于美國欠費(fèi)和暫停繳納會費(fèi)的問題。美國此舉應(yīng)該是一種要挾或者要價策略，以推動世衛(wèi)組織的有關(guān)決策向有利于美國的方向發(fā)展，并形成對中國更多的壓力，從而與當(dāng)前要求中國承擔(dān)責(zé)任的逆流相呼應(yīng)。畢竟特朗普是一個談判高手，極限施壓是他一貫的伎倆。

至于特朗普是否會像退出聯(lián)合國教科文組織一樣再度“退群”，我認(rèn)為從國際法的角度來看，這一次不同的是，《世衛(wèi)組織組織法》沒有關(guān)于退出會員的條款，從通常意義上來講，不應(yīng)該允許退出的，當(dāng)然如果啟動世界衛(wèi)生大會的決策程序，并經(jīng)三分之二多數(shù)表決同意，也可能會發(fā)生美國退出世衛(wèi)組織的事情。但從現(xiàn)實角度考慮，如果美國真的退出那是相當(dāng)瘋狂的，畢竟美國需要世衛(wèi)組織這一個平臺來獲得疫情信息。

湯蓓：多邊主義和以規(guī)則為基礎(chǔ)可以說是所有國際組織防止受到單一國家影響甚至操控的法寶。之所以要有國際組織，就是這個目的。相反，很多發(fā)達(dá)國家利用指定用途的自愿貢獻(xiàn)資源，繞開大會的多邊主義決策結(jié)構(gòu)，把多邊組織雙邊化。甚至可以說這是美國對待世衛(wèi)組織的一貫政策。

他國已開始填補(bǔ)美國的空缺，但作用恐有限

澎湃新聞：美國是世界衛(wèi)生組織最大的資助來源國，現(xiàn)在突然暫停資助，會在多大程度上影響世衛(wèi)組織應(yīng)對新冠肺炎疫情的工作？有沒有其他方式可以填補(bǔ)這一空缺？

唐昆：世衛(wèi)組織的資金來源有兩部分，一部分是它的評定會費(fèi)，相當(dāng)于各國的會員費(fèi)，每個國家有各自比例。其次是自愿捐款，比如中國之前向世衛(wèi)組織捐贈的2000萬美元就是這個性質(zhì)。評定會費(fèi)只是其中一小部分，自愿捐款是它的大部分。所以，如果各個國家停止捐款的話，就會很大程度上影響到世衛(wèi)組織功能的運(yùn)作。因為它本身的會費(fèi)其實并不足以支持他所有的運(yùn)作的費(fèi)用，他需要大量的自愿捐款幫助他實現(xiàn)機(jī)構(gòu)的功能。

世衛(wèi)組織的資金本來就捉襟見肘，而它的工作范圍又非常廣，在各個國家都有它的（機(jī)構(gòu)）運(yùn)作，如果減少4億美元（美國此前提供的捐助金額）的話，意味著他就只有裁減員工數(shù)量，或者停止開展原有的公共衛(wèi)生項目。所以，我覺得美國此舉對世衛(wèi)組織的疾病防控或者疾病預(yù)警能力，以及對其最核心的治理功能都會有很大程度上的影響。這個時候美國停止資助是一種非常不負(fù)責(zé)任的行為，對整個全球衛(wèi)生或者全球衛(wèi)生治理來講都是一個非常大的倒退。

但從另一個方面，我們看到各國對于多邊主義的態(tài)度和觀點是不一樣的。美國宣布“斷供”后，我們看到英國馬上就宣布將向世衛(wèi)組織等機(jī)構(gòu)捐助2億英鎊。其實這個事并不是沒有先例，聯(lián)合國另外一些機(jī)構(gòu)也遇到過同樣的問題，美國撤資，歐洲基本就補(bǔ)上了，甚至補(bǔ)的比以前還要多?，F(xiàn)在世衛(wèi)組織面臨同樣問題的時候，英國已經(jīng)站出來了，我覺得應(yīng)該會有其他國家（和組織）愿意再進(jìn)一步站出來資助世衛(wèi)，比如蓋茨基金會就已經(jīng)宣布要增加對世衛(wèi)的捐款。因為大家都意識到，這個世界上不可能沒有這個機(jī)構(gòu)，如果沒有這么一個全球衛(wèi)生治理的機(jī)構(gòu)，我們將喪失這個全球衛(wèi)生合作的最大的陣地。

湯蓓：在今年2月初白宮提交的2021財年預(yù)算中，提供給世衛(wèi)組織的資源就已大大縮水，甚至不夠支付去年欠下的會費(fèi)。但這個趨勢不是今年才開始的，特朗普上臺后一直在削減對全球衛(wèi)生安全的多邊和雙邊合作資金，其中就包括對世衛(wèi)組織的供資。這對世衛(wèi)組織的運(yùn)作肯定是有非常嚴(yán)重影響的，世衛(wèi)組織很可能需要削減職位數(shù)量，減少在發(fā)展中國家開展的項目，對最不發(fā)達(dá)國家受到的影響將會是最大的。世衛(wèi)組織可以通過“籌資對話”進(jìn)程，以及成立新的合作基金的方式緩解一些壓力，但是客觀來說這種補(bǔ)充會非常有限。

世衛(wèi)應(yīng)對疫情作用積極，但不可能讓所有人都滿意

澎湃新聞：對于世衛(wèi)組織在這場疫情中的應(yīng)對您怎么看？您如何評價目前各國在應(yīng)對疫情上的協(xié)調(diào)機(jī)制？

湯蓓：世衛(wèi)組織在這次應(yīng)對疫情當(dāng)中的作用還是比較積極的，基本實現(xiàn)了它在《國際衛(wèi)生條例》中的作用。主要體現(xiàn)在三個方面：第一是警報器的作用，世衛(wèi)組織及時宣布疫情為國際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件，包括后來宣布大流行，警示國際社會做好應(yīng)對準(zhǔn)備；第二是提出了政策建議和技術(shù)指南；第三是幫助發(fā)展中國家做好應(yīng)對準(zhǔn)備，特別是在全球個人防護(hù)市場失靈的情況下協(xié)調(diào)物資的國際調(diào)配，特別是向發(fā)展中國家提供相關(guān)物資。

關(guān)于世衛(wèi)組織有效性的問題，我覺得有兩個重要的標(biāo)準(zhǔn)，第一是要根據(jù)成員國對它的實際授權(quán)來看，世衛(wèi)組織不可能扮演世界政府的角色，它主要是協(xié)調(diào)和建議的作用，而且由于世衛(wèi)組織的預(yù)算非常有限，長期處于財政緊張狀態(tài)，要求它像國家那樣行事是不現(xiàn)實的。

第二個要考慮的問題是，新冠肺炎是個全新的傳染性疾病，全球科學(xué)家對它的了解都是非常有限的。所以世衛(wèi)組織也一直強(qiáng)調(diào)疫情發(fā)展的不確定性。世衛(wèi)組織也不是全知全能的，在應(yīng)對疫情上也是摸著石頭過河。所以一些具體的政策建議，例如口罩的作用，隨著認(rèn)知的變化而改變政策建議我認(rèn)為是很正常的。

龔向前：世衛(wèi)組織此次履行了依據(jù)組織法和《國際衛(wèi)生條例》賦予的職責(zé)。世衛(wèi)組織的行動是受捐助驅(qū)動的，難免呈現(xiàn)支離破碎的狀態(tài)。而且很多國家缺乏基本的公共衛(wèi)生能力，無法履行疫情通報和監(jiān)測的義務(wù)。目前的最大窘境是，世衛(wèi)組織缺乏足夠的行為能力和資源來實現(xiàn)其初衷：促進(jìn)“協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對”。一些國家根本不理睬總干事的有關(guān)建議，貿(mào)然采取一些封鎖邊境、斷絕貿(mào)易往來等過度措施。

當(dāng)然，世衛(wèi)組織的一些決策是否合理，在科學(xué)上有待進(jìn)一步研究和總結(jié)。比如，認(rèn)定“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）具有高度的專業(yè)性，屬于公共衛(wèi)生決策的技術(shù)范疇。根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005年）》，在決定某個事件是否構(gòu)成PHEIC時，應(yīng)考慮“科學(xué)原則以及現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)和其他有關(guān)信息”。然而，正如病毒會變異，疫情瞬息萬變，遑論對各類新發(fā)現(xiàn)病毒的判斷。即便是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)人士，也無法立刻準(zhǔn)確地下結(jié)論。尤其此次新型冠狀病毒在科學(xué)上的復(fù)雜性、隱蔽性和不確定性可謂百年一遇，不是世衛(wèi)組織不努力，而是病毒太狡猾。

國際組織接受更多的監(jiān)督，也是一個全球治理的宏大命題，需要國際社會在人類命運(yùn)共同體理念指引下的共同努力。人類日益頻繁面臨新型病毒的侵襲，如何科學(xué)決策和理性應(yīng)對是世界難題。指責(zé)、猜忌、謾罵和對抗于事無補(bǔ)。這些問題均只有通過國際社會在相互尊重、信任、理解和合作的基礎(chǔ)上，才能找到解決辦法，維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全。

唐昆：從流行病的角度來講，疫情什么時候結(jié)束并不取決于誰做的最好，而是取決于誰做的最差。中國防控做得好，短時間內(nèi)控制了境內(nèi)疫情擴(kuò)散，但隨著邊境開放和其他國家疫情的暴發(fā)，我們同樣面臨很大壓力。只要有任何一個病例存在，它就有可能通過國際旅行再傳播到我們這里，我們前面做的事情就都會前功盡棄。所以這個疾病讓人類社會看到，疫情是一個人類面臨的共同問題，意味著大家要共同解決。世界衛(wèi)生組織它最主要的功能恰恰就是這一點，提供這樣一個平臺，讓各個國家能夠在一起商討解決共同問題的辦法。

怎么能讓世衛(wèi)組織更好地運(yùn)作，這其實也是一個老生常談的問題。世界衛(wèi)生組織一直以來受到各種各樣的詬病。埃博拉疫情暴發(fā)的時候有人說它反應(yīng)慢，但禽流感的時候各國又批評它吹假哨，誤報軍情。疾病預(yù)測本來就是一個全球性的技術(shù)難題，因為對新發(fā)傳染病本身的科學(xué)認(rèn)知有限，加上各種環(huán)境、社會、甚至是政治因素的影響，無法針對未來全球走向做出準(zhǔn)確假設(shè)。

此外，不管是世衛(wèi)組織還是整個聯(lián)合國，都存在同樣的問題，它的性質(zhì)是各個成員國之間相互對話、相互妥協(xié)、相互制約的一個機(jī)制。那就意味著，它想要執(zhí)行一件事情或者宣布一個決定的時候，所反映的并不僅僅是幾個世衛(wèi)組織專家的專業(yè)意見，而是要反映成員國之間角力妥協(xié)最終得出的方案。所以，這必然就會減慢它提出專業(yè)建議的速度。在這種機(jī)制下，指望世衛(wèi)能滿足所有成員國的需求，能讓各國都滿意并迅速做出正確選擇，幾乎是不可能的。