【編者按】

面對新冠疫情這場新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以習近平同志為核心的黨中央把異常艱巨的戰(zhàn)“疫”使命扛在了肩上。

當前，中國政府和人民正處于疫后復工復產(chǎn)復學、振興經(jīng)濟生活恢復常態(tài)的關鍵階段。如何改革我國疾控體系、如何鼓勵人才進入公共衛(wèi)生領域、如何加強公共衛(wèi)生應急法治建設、如何服務好“六穩(wěn)”“六保”工作大局，成為社會關心的熱門議題。澎湃新聞值全國兩會召開之際，開辟“疫后策”專欄，對疫后中國的各項工作的開展提出建設性的建議。

下面的文章談及公共衛(wèi)生應急法治建設的問題。

新冠肺炎疫情之下，公共衛(wèi)生應急法治建設正在加速完善。

5月21日晚間，十三屆全國人大三次會議舉行新聞發(fā)布會，澎湃新聞向大會新聞發(fā)言人提了有關公共衛(wèi)生法治保障的問題。對此，大會新聞發(fā)言人張業(yè)遂回應表示，疫情發(fā)生以來，全國人大常委會部署啟動強化公共衛(wèi)生法治保障體系的立法、修法工作。

“中國目前有30多部與公共衛(wèi)生防治體系有關的法律，這些法律在這次疫情大考中總體經(jīng)受了考驗，發(fā)揮了積極的作用，但是也存在一些短板和不足。”張業(yè)遂介紹，目前全國人大常委會已經(jīng)制定了專項計劃，計劃今明兩年制定修改法律17部，適時修改法律13部，將進一步完善和強化公共衛(wèi)生法治保障體系。

至此，有關公共衛(wèi)生法治保障的修法命題正式成為議事日程。

值得關注的是，新冠肺炎防控期間，國家衛(wèi)健委黨組曾在《求是》雜志上撰文指出，在應對突如其來的新冠肺炎疫情過程中，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應急管理體系等方面存在的明顯短板和不足，公共衛(wèi)生法治體系有待完善。

目前，我國已制定了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等一系列針對疫情防控的法律、法規(guī)，還有其他一些相關法律：《疫苗管理法》《藥品管理法》《動物防疫法》《野生動物保護法》《中醫(yī)藥法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等，疫情防控法律制度近趨完備。

新冠肺炎疫情來襲之時，公共衛(wèi)生應急法治的成色得以檢驗。澎湃新聞（www.school126.cn）觀察到，在立法機關看來，現(xiàn)階段傳染病防治法治建設還不完善，《傳染病防治法》部分條款已經(jīng)不能適應當前傳染病防治工作的實際需要，相關法律法規(guī)修訂滯后。

也有學者直言，在“非典”和汶川地震之后，我國強化了突發(fā)公共事件應急法治，但公共衛(wèi)生應急法律制度仍存在不健全、不協(xié)調(diào)問題，完善應急法治體系成為當務之急。

公共衛(wèi)生應急法治體系仍不完善

2月23日，《中國科學：生命科學》雜志發(fā)表的一篇述評《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》指出，2003年SARS之后，我國公共衛(wèi)生體系建設一度受到重視，能力得到顯著加強，也在之后的一些新發(fā)傳染病防控中發(fā)揮了一定作用。但是，隨著時間的延長，公共衛(wèi)生體系建設意識開始淡化，甚至沒有得到真正重視和有效落實，公共衛(wèi)生體系在面對這次新冠疫情的沖擊中，備受考驗。

疫情肆虐之時，前述國家衛(wèi)健委的文章稱，要推動修訂《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)，積極配合生物安全立法，抓緊制修訂公共衛(wèi)生管理相關部門規(guī)章，構建體系完備、相互銜接、運行高效的公共衛(wèi)生法律體系。

“我國疫情防控的法律制度是比較健全完備的?！?月17日，全國人大常委會法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉就疫情防控有關法律問題答記者問時也表示，全國人大常委會將根據(jù)疫情防控的實際需要，抓緊修改完善相關法律以及出臺相關決定。

臧鐵偉稱，從立法方面看，僅2019年，全國人大常委會就在較短時間內(nèi)制定出臺疫苗管理法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法，修訂藥品管理法。同時，全國人大常委會還重視加強和改進監(jiān)督工作，推動有關方面貫徹落實法律制度，將紙面上的法律條文落到實處。

值得一提的是，在2018年8月召開的十三屆全國人大常委會第五次會議上，全國人大常委會副委員長王晨在作有關傳染病防治法實施情況報告時指出了傳染病防治工作存在的四大薄弱環(huán)節(jié)：一、疾控機構的能力與承擔的職責不適應。二、人員隊伍建設亟待加強。三、基層傳染病防治能力比較脆弱，對疫情的及早發(fā)現(xiàn)、及時報告、妥善處置等能力有限。四、人畜共患傳染病防治存在隱患。

報告指出，傳染病防治法部分條款已經(jīng)不能適應當前傳染病防治工作的實際需要：例如，新突發(fā)傳染病發(fā)生時密切接觸者的隔離缺乏明確法律依據(jù)，不能依法采取強制隔離措施及時控制其流行；該法部分條款有義務規(guī)定沒有法律后果，法律責任部分有些條款存在處罰過輕、違法成本低、警示作用不強、操作性弱等情況。1991年制定的傳染病防治法實施辦法一直未作修改，相關內(nèi)容同樣存在與形勢和需要不相適應的問題。另外，相關法律法規(guī)修訂滯后。如國境衛(wèi)生檢疫法及其實施細則是上世紀80年代制定的，一直沿用至今，未對內(nèi)容進行過實質(zhì)性修改。目前境內(nèi)發(fā)現(xiàn)外籍傳染病患者，相關的防治和管理等措施缺乏明確的法律依據(jù)。

對此，全國人大常委會委員鮮鐵可在分組審議報告時表示，近些年，有關傳染病防治法配套的法規(guī)和標準體系正在逐步完善，但部分配套規(guī)定制定的時間較早，有進一步完善的必要。例如，傳染病防治法2004年和2013年已經(jīng)修訂過兩次，傳染病防治法實施辦法是27年前的，一直未作修改，與新修改后的傳染病防治法已不相符合，這是明顯的缺陷。

中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒則認為，雖然在2003年非典和2008年汶川地震之后，我國強化了突發(fā)公共事件應急法治，通過或修訂了包括《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》以及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》為主體的法律和政策框架，但公共衛(wèi)生應急法治體系的不健全、不完善、不協(xié)調(diào)問題，仍客觀存在。

前述報告建議，抓緊研究修訂傳染病防治法、國境衛(wèi)生檢疫法等相關法律。建議國務院抓緊修訂傳染病防治法實施辦法、國境衛(wèi)生檢疫法實施細則等行政法規(guī)，與當前的傳染病防治工作形勢相銜接。

誰來預警突發(fā)公共衛(wèi)生事件？

突發(fā)疫情襲來時，公共衛(wèi)生應急法治體系是否健全成為依法治疫的關鍵因素。

“面對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，全方位應急響應機制尤其重要?！鄙綎|政法學院法學院教授李克杰表示，新冠肺炎疫情擊中了我國應急法治的軟肋，從立法上看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的相關立法存在制度漏洞、銜接不夠、內(nèi)容滯后、針對性和可操作性不夠強等諸多問題，相關法律法規(guī)協(xié)調(diào)性較差，從制度到規(guī)范都存在漏洞。

他舉例說，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》分別規(guī)定了不同的預警主體，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》僅規(guī)定了應建立監(jiān)測和預警系統(tǒng)，卻沒有“誰來預警”的明確規(guī)定，缺乏可操作性。

“此次新冠肺炎抗疫中，人們未看到過‘預警’的影子，原因就在于此?！崩羁私苷J為，目前相關法律規(guī)定針對的幾乎都是已知的傳染病，不太適用于像“非典”和新冠肺炎這樣的“不明原因的”傳染病應對。

根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第四十二條規(guī)定：國家建立健全突發(fā)事件預警制度?？梢灶A警的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的預警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。

也就是說，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病在國家衛(wèi)健委宣布為法定傳染病并明確分級前，并無預警，就無法啟動應急預案。李克杰直言，當前應急法律體系中應該建立完整的概念和制度邏輯，以及與之對應的系統(tǒng)、明確、規(guī)范的應急措施。比如，我們有一、二、三、四級應急響應，卻沒有相應的應急狀態(tài)，“在普通公眾的理解中，應急響應主要是政府及相關部門的事情，造成疫情初期的市民恐慌、迷茫和配合不暢”。

“上述規(guī)定沒有明確預警、響應主體，而是交由國務院或者國務院確定的部門制定?！敝д皲h分析指出，在預警制度上，《突發(fā)事件應對法》第43條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府”“發(fā)布相應級別的警報”，與《傳染病防治法》第19條規(guī)定的“國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布”存在互相矛盾之處。

與此同時，《突發(fā)事件應對法》第四條規(guī)定：國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

“只要出現(xiàn)了上報，就必然會有響應問題，就不可避免會出現(xiàn)多層級政府之間的權責范圍的界定問題?！敝д皲h擔憂，實踐中，一旦出現(xiàn)了多層級政府同時響應的情況，對于屬地政府而言，最大的難題是如何確定指揮權問題，即原屬地政府職權職責究竟發(fā)生了何種調(diào)整，并且由誰來負責指揮的問題。

法律是應對社會問題的綜合性解決方案，也是應急狀態(tài)下避免手忙腳亂，為處置措施提供依據(jù)的章程。在支振鋒看來，這次疫情是對我國公共衛(wèi)生應急法治體系的一次大考，實事求是地總結經(jīng)驗教訓，完善應急法治體系既是應有之義，也是當務之急。

如何及時準確公布疫情信息？

疫情防控面臨大考，現(xiàn)有的疫情信息公布制度也存在需要優(yōu)化之處。

西北政法大學楓橋經(jīng)驗與社會治理研究院執(zhí)行院長褚宸舸教授分析指出，“雖然武漢市政府無權擅自公布疫情，但根據(jù)《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，武漢市政府在察覺到疫情將對社會構成巨大威脅時，有權啟動應急預案，及時發(fā)布相應級別的警報，將疫情全過程公開，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期，同時向湖北省政府報告，必要時可以越級上報，并向當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區(qū)的政府通報”。

褚宸舸認為，武漢市、湖北省等相關部門初期在知情的情況下，在國家衛(wèi)健委報請國務院批準甲類傳染病管理前，可以先按照乙類傳染病采取相應防控措施，讓各部門以及社會公眾充分認識到疫情的嚴重性。

從深層次來講，還涉及到立法問題。褚宸舸表示，按照《傳染病防治法》規(guī)定，只有國家衛(wèi)健委以及被授權的湖北省衛(wèi)健委有權公布此次疫情。但現(xiàn)實中，有些疫情傳染速度快、傳染性強，發(fā)展速度遠超逐層上報的速度，“建議適當降低疫情公布主體的級別，簡化疫情信息公布程序”。

褚宸舸建議，在《傳染病防治法》第三十八條第三款后增加規(guī)定：“對于發(fā)現(xiàn)是甲類傳染病以及采取本法所稱采取甲類傳染病的預防、控制措施的乙類傳染病，省轄市、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門有權直接向社會公布疫情，同時上報上一級人民政府衛(wèi)生行政部門和國務院衛(wèi)生行政部門”。

上海海事大學法學院副院長、教授曹艷春也指出，我國《傳染病防治法實施辦法》及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》都規(guī)定了發(fā)現(xiàn)疫情的層層報告制度，并規(guī)定了時限。此外，一些地方政府發(fā)布的傳染病防治法實施辦法及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法中還規(guī)定個人不得擅自發(fā)布傳染病疫情信息。

曹艷春坦言，層層上報疫情的制度是必要的，但也有可能因某種原因?qū)е滦畔笏筒患皶r或真實信息披露不足而無法引起中央重視，“這一規(guī)定使得知情人員在一旦政府不作為的情況下沒有渠道披露真實信息，這種重大疫情的單一披露渠道不利于早發(fā)現(xiàn)、早重視”。

基于此，曹艷春呼吁減少疫情上報的環(huán)節(jié)，簡化行政報告流程，提高疫情信息上報效率，“立法部門也可借鑒《江蘇省實施<中華人民共和國傳染病防治法>辦法》第22條的規(guī)定：責任疫情報告人發(fā)現(xiàn)重大暴發(fā)疫情或者本省未發(fā)現(xiàn)的傳染病疫情時，應當立即同時報告當?shù)厝嗣裾?、省衛(wèi)生防疫機構和省政府衛(wèi)生行政部門”。

與此同時，還應通過立法建立由醫(yī)務人員或相關工作人員及專業(yè)知情人士快速直接向國務院衛(wèi)生行政部門報告的特別通道，“保證疫情真實信息以盡可能快捷的方式直達中央有關部門，從而降低疫情擴散造成的損失?！辈芷G春補充說。

“這次新型冠狀病毒感染肺炎的防治戰(zhàn)，使我們現(xiàn)行應急法律和理論得到了一次檢驗。事實證明，我國現(xiàn)行的應急法律和體制總體上是有效的，但也暴露出一些問題?！敝醒朦h校教授胡建淼指出，現(xiàn)行法律對政府部門如何及時準確公布疫情信息規(guī)定不夠具體。雖然《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》都規(guī)定了國家建立傳染病疫情信息公布制度，但對于落實這項工作的標準和程序未作具體規(guī)定：一、幾例以上才算是“傳染病暴發(fā)、流行”？二、確定“傳染病暴發(fā)、流行”后，必須在幾天內(nèi)公布疫情？三、公布疫情的頻率如何把握？四、在什么載體上公布，政府公報、政府報紙還是官方網(wǎng)站？“由于上述問題不夠明確，就可能為地方政府瞞報、延報提供了空間”。

疫情期間公民權責如何厘清？

新冠肺炎疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)健委于2020年1月20日發(fā)布公告，將其納入《傳染病防治法》規(guī)定管理的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。

澎湃新聞注意到，疫情嚴控之初，故意隱瞞個人病情的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。2月8日，公安部刑偵局官微消息稱，目前全國已有超過20名新型冠狀病毒肺炎患者故意隱瞞個人病情，致多名人員感染和隔離。各地公安機關以涉嫌危險方法危害公共安全罪對這20余名患者分別立案偵查。

根據(jù)《傳染病防治法》第12條規(guī)定：在中華人民共和國領域內(nèi)的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫(yī)療機構有關傳染病的調(diào)查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況。

“這一規(guī)定并未對有流行病學接觸史人員的主動申報義務作出要求?！辈芷G春認為，為杜絕故意隱瞞病情現(xiàn)象的發(fā)生，建議對上述條款進行完善，明確有流行病學接觸史的人員應向有關部門或工作人員的主動申報的義務。

與此同時，還可以在“法律責任”一章中增加規(guī)定：有流行病學接觸史的人員，未主動向當?shù)赜嘘P部門或社區(qū)工作人員報告或登記，經(jīng)工作人員詢問后仍不如實告知，或者拒絕執(zhí)行相關檢測、居家隔離或者集中隔離等觀察措施，構成治安管理違法行為的，由縣級以上衛(wèi)生行政主管部門責令限期改正，并可處以一定數(shù)額的罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

曹艷春還建議，應將隱瞞病史、接觸史及行程路線的行為納入個人征信系統(tǒng)，如違反規(guī)定，隱瞞事實，發(fā)病后就醫(yī)費用個人自理，國家在先行治療后有權追索。

在厘清責任之外，地域歧視等權益損害現(xiàn)象也值得關注。據(jù)曹艷春觀察，此次疫情從湖北武漢開始并陸續(xù)向全國蔓延，大量的確診病例為武漢當?shù)鼐用窕蛴形錆h居旅史人員，部分國人因恐慌心理逐漸出現(xiàn)對湖北人的歧視言行。

比如，許多酒店禁止武漢或湖北人入住，鄂牌汽車禁入小區(qū)，有的外出旅游的武漢人流離失所、湖北返鄉(xiāng)人員的個人信息被曝光等等。

據(jù)《傳染病防治法》第16條規(guī)定：國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時救治。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。

“從目前的情形來看，該條款尚缺對來自疫區(qū)的未患有傳染病的個人提供人身權益保障的規(guī)定，如提供安置場所，保障正常出行權利以及不受歧視等?！辈芷G春說，法律應保障疫區(qū)人員的人身權益不受侵犯，建議在《傳染病防治法》中增加規(guī)定：各地政府部門應當為合規(guī)來自疫區(qū)的經(jīng)檢測未患有傳染病人員的生活提供便利，保障疑似傳染病病人的基本生活條件，對在當?shù)貨]有固定居所的個人提供安置場所或為其開設定點酒店，交通運輸部門不得對合法合規(guī)的流動人員設置出行障礙，任何單位和個人不得非法泄露其個人信息，同時設立應急服務熱線，為上述人員提供求助渠道。