【編者按】

2020年，上海要基本建成國際航運中心。

1996年1月，國家從戰(zhàn)略層面決定加快推進以上海為中心、以蘇浙為兩翼的上海國際航運中心建設(shè)。建設(shè)上海國際航運中心是直接影響長三角地區(qū)和長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，更是中國擴大對外開放、推動中國經(jīng)濟融入全球經(jīng)濟的重要舉措。目前，上海港可謂一手牽著長江，一手牽著世界，上海港集裝箱班輪航線直達全球近300個港口。

今天，站在重新思考國際國內(nèi)雙循環(huán)的戰(zhàn)略時點，澎湃新聞·智庫報告欄目推出“向海而興·上海國際航運中心建設(shè)親歷者說”專題，以大歷史視角再思考中國對外開放戰(zhàn)略，思辨新形勢下的全球化。中共上海市委黨史研究室、上海市交通委員會和上海中國航海博物館先后對上海國際航運中心建設(shè)的領(lǐng)導者、建設(shè)者和參與者開展口述訪談，聽他們講述港與城，海與光的奮進故事。

澎湃新聞 王亦赟 王基煒 制圖

口述：徐國毅

采訪：杭財寶、劉捷、沈洋

整理：沈洋

時間：2017年4月17日

我參加工作后一直在海事部門工作，2015年底，組織上把我調(diào)到上海組合港管委會辦公室工作。這兩個部門是與上海國際航運中心建設(shè)有直接關(guān)聯(lián)的管理機構(gòu)，都在上海國際航運中心建設(shè)過程中發(fā)揮了非常重要的作用。結(jié)合自己的工作經(jīng)歷，談?wù)勗趧?chuàng)新航運服務(wù)環(huán)境方面所作的一些實踐探索。

國際船舶登記制度創(chuàng)新的實踐探索 

國家海事管理部門是中國船舶注冊登記的主管機構(gòu)，因為任何從事國際或國內(nèi)航運的船舶都必須進行船舶登記。船舶在哪個國家登記就懸掛哪個國家的國旗，接受那個國家關(guān)于船舶的法律法規(guī)的管理。由于從事國際航運的船舶航行于世界各地，有時為了船舶航行便利，避免受到因經(jīng)濟與政治因素影響而引起的歧視或封鎖，有些船舶往往會懸掛第三國旗幟來提高航運效能。這在國際航運中是比較通行和方便的做法，我們稱之為“方便旗”制度。國際上最初懸掛方便旗的船舶基本上都是在巴拿馬、利比里亞進行船舶登記的。后來，有些國家和地區(qū)也通過推行方便旗政策吸引國際船舶注冊登記，擴大征稅來源。比如像蒙古國，完全是一個內(nèi)陸國家，也建立了“方便旗”制度。中國香港特別行政區(qū)也是實行方便旗政策的地區(qū)。

新中國成立后，中國也有部分遠洋船舶采取懸掛方便旗方式，這主要是為了沖破西方國家對我們實行的經(jīng)濟封鎖，規(guī)避航行安全風險。隨著中國國際地位的不斷提升，這種局面已經(jīng)得到徹底的改變。但在中國航運企業(yè)中還是存在著一定數(shù)量的方便旗船舶。

改革開放以來，中國的國際貿(mào)易發(fā)展迅速，極大地推動了海運運輸?shù)目焖僭鲩L。中央把加快推進上海國際航運中心建設(shè)作為國家戰(zhàn)略，就是為了進一步提升上海服務(wù)全國的龍頭作用。2010年上海港以2907萬標準箱躍居全球集裝箱吞吐量第一位，至今已連續(xù)七年保持世界第一大港地位。與此同時，中國海運事業(yè)也得到快速發(fā)展，國內(nèi)航運企業(yè)每年建造的各類船舶總量不斷增加，成為世界航運大國。但隨之也出現(xiàn)了一個令人匪夷所思的現(xiàn)象，近年來，在中國航運企業(yè)新造的各類中資船舶特別是大噸位、技術(shù)含量高的國際航行船舶中，有80％以上都選擇在國（境）外登記注冊，懸掛方便旗，形成了龐大的“中資外籍”船舶現(xiàn)象。

據(jù)統(tǒng)計，目前，在中資國際航行船舶中懸掛五星紅旗（“中資國籍”）的不到30％，尤其是在涉及鐵礦石、石油、糧食等戰(zhàn)略物資運輸中，由“中資國籍”船舶承擔運輸?shù)谋壤汀?/strong>我們知道，作為重要的海洋戰(zhàn)略資源，國際船舶及其巨大的運輸能力是一個國家維護國家安全和海洋權(quán)益的重要保障。一方面，船舶資源規(guī)模及其技術(shù)水平直接影響到一個國家參與全球海洋治理和維護國家利益的能力，也就是在制定國際海洋規(guī)則中的話語權(quán)；另一方面，一個國家擁有或管轄的商業(yè)船隊，無論在和平時期還是在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，都是本國海上軍事力量的重要補充和后備隊，船舶登記也反映了對船舶控制權(quán)。因此，在中國一大批大噸位高科技現(xiàn)代化船舶中出現(xiàn)的“中資外籍”現(xiàn)象，既存在著潛在的戰(zhàn)略安全風險，也造成大量稅收外流。

在國務(wù)院有關(guān)部委的大力支持下，交通部海事局開展了專題調(diào)查研究。當時我在海事局工作，具體組織并參與了中國船舶登記制度創(chuàng)新的探索實踐。在調(diào)研過程中我們了解到，出現(xiàn)大量的“中資外籍”船舶現(xiàn)象的主要原因是，船籍登記所在地稅收政策環(huán)境對企業(yè)運營成本帶來的影響。以一艘新建船舶登記為例，在國內(nèi)申請船舶登記之前，安裝在該船舶上的所有進口設(shè)備器件都必須繳納關(guān)稅；在完成船籍登記之后，所有經(jīng)營活動必須依法納稅。這與選擇方便旗船籍登記是完全不同的。按照企業(yè)的說法，在國內(nèi)進行船舶登記就好比一艘新船在投入運營之前，就已經(jīng)背上了稅收包袱，在國際航運市場上與方便旗船舶不是在同一起跑線上，缺乏競爭力。

實際上并不是只有我們遇到了這個問題。為了既能夠保持本國船舶規(guī)模和技術(shù)標準，又能夠在一定程度上降低船舶運營成本，從20世紀80年代起，一些主要海運大國借鑒方便旗國的某些政策措施，開始實行第二船籍登記制度。這是一種介于現(xiàn)行船舶登記制度與方便旗國開放性船舶登記制度之間的新型船舶登記制度，目前，實行第二船籍制度的有英國、法國、挪威、丹麥、日本、德國、葡萄牙、西班牙、新西蘭、巴西、意大利、荷蘭等國家。

通過進一步深入研究，我們認識到第二船籍制度實際上是一種在方便旗國和本國實行雙重船舶登記的制度，同一艘船舶同時具有兩個國家（地區(qū)）的船籍登記，相當于具有“雙重國籍”。但根據(jù)中國現(xiàn)行法律是不允許船舶擁有“雙重國籍”的。

為此，我們提出采用保稅船舶或國際航行船舶的概念來替代船舶登記中產(chǎn)生的“雙重國籍”問題。這樣既可以通過保稅方式暫緩征收船舶建造過程中的進口稅收，又可以通過限定經(jīng)營范圍將這類船舶與現(xiàn)行的“中資國籍”船舶區(qū)別開來。說到底就是，國家給予的所有保稅政策待遇只適用于國際航運市場，鼓勵參與國際競爭，而不允許參與國內(nèi)航運市場運營。

在財政部、工信部、國家發(fā)改委等相關(guān)部委的支持下，我們以特案免稅的形式開展試點。經(jīng)國務(wù)院批準，交通部于2007年6月發(fā)布《關(guān)于實施中資國際會議船舶特案免稅登記政策的公告》，規(guī)定自2007年7月1日起至2009年6月30日止，對中資國際航運船舶實施特案免稅政策，在此期間申請辦理由中資外籍轉(zhuǎn)為中資國籍的船舶，如符合一定的船齡和技術(shù)條件等，免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。此后，國家又將中資方便旗船特案減免稅政策的執(zhí)行截止日期由2009年6月 30日先后延長至2011年6月30日和2015年12月31日。盡管特案免稅登記政策對“中資外籍”船舶回歸國內(nèi)是一項重大的優(yōu)惠政策，但多年來的執(zhí)行效果并不理想。兩年前（2015年）我們做過一個統(tǒng)計分析，2007年7月1日至2014年6月30日的七年間，財政部批準的申請辦理特案免稅登記船舶為174艘、235萬載重噸，實際完成登記的船舶只有30艘、44.97萬載重噸。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？經(jīng)過委托第三方的調(diào)查分析，主要原因可以歸納為以下三個方面：

第一，政策設(shè)計層面存在不合理性。根據(jù)特案免稅登記政策相關(guān)規(guī)定，只有在2005年12月31日以前已經(jīng)在國（境）外登記政策入籍的船舶，才能享受特案免稅登記優(yōu)惠。這樣就把目前最需要解決的近年來一大批新造大船、高技術(shù)等級船舶排除在優(yōu)惠政策之外了。

第二，變更船舶國籍后企業(yè)和個人稅負加重。根據(jù)特案免稅登記政策規(guī)定，船舶改籍后可以免除進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，但是企業(yè)和船員由此必須按照國內(nèi)企業(yè)稅制承擔企業(yè)和個人所得稅等相關(guān)稅負。

第三，融資環(huán)境約束的影響。國際航運業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)的造船資金主要來自銀行貸款。中國自1995年起實行企業(yè)貸款統(tǒng)一利率標準，取消了船舶貸款優(yōu)惠利率政策，國內(nèi)航運企業(yè)在選擇海外金融機構(gòu)為船舶融資貸款的同時，往往也會在合同中受到船舶登記注冊入籍以及轉(zhuǎn)讓等方面的限制。

上海市委、市政府對我們的工作非常支持。楊雄市長當時分管交通工作，他對我說，上海在建設(shè)國際航運中心過程中，要靠現(xiàn)代港口集疏運和現(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動，共同推進?，F(xiàn)在上海在港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面處于領(lǐng)先地位，最好在現(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)中也能有一個亮點、一個凝聚點。他建議，在現(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)方面以國際船舶登記為抓手來帶動航運金融、海事仲裁、船舶管理、船員隊伍建設(shè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的高度集聚。

在認真總結(jié)國際船舶特案免稅登記工作基礎(chǔ)上，我們按照國務(wù)院關(guān)于研究借鑒航運發(fā)達國家（地區(qū)）航運支持政策，提高中國航運企業(yè)的國際競爭力的要求，充分利用上海自由貿(mào)易試驗區(qū)組建契機，組織開展了“洋山國際船籍港制度”研究。我們的基本思路有兩條，一是按照境內(nèi)關(guān)外原則，把中國航運企業(yè)目前懸掛方便旗的“中資外籍”船舶視作“保稅船舶”，對這類不進入國內(nèi)市場的國際航行船舶按保稅船舶登記；二是充分發(fā)揮上海自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試政策優(yōu)勢，在自貿(mào)試驗區(qū)范圍內(nèi)先行開展“洋山國際船籍港”試點，進一步提升上海國際航運中心的凝聚效應。我們的探索實踐得到了國家船籍登記和保稅登記主管部門的認可，對5艘船舶按照保稅船舶，以中國洋山港作為國際船籍港進行船舶登記試點。但由于這種做法與國家現(xiàn)行稅收政策不符，所以就停了下來。

通過對國際船籍港的創(chuàng)新實踐探索，我深刻地體會到，在上海國際航運中心建設(shè)過程中，對于現(xiàn)代化港口集疏運體系基礎(chǔ)設(shè)施，也就是通常被稱為“硬件”的項目來說，可以通過直觀的物理形態(tài)進行衡量和評價，而對現(xiàn)代航運服務(wù)體系政策體制等軟環(huán)境建設(shè)來說，是需要一個觀念轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新的過程來推動的。

上海組合港工作的創(chuàng)新實踐

1995年，我在上海市政府交通辦規(guī)劃處掛職，當時國航辦還沒有成立，上海國際航運中心前期規(guī)劃工作主要由交通辦規(guī)劃處負責。這是我第一次直接參與上海國際航運中心建設(shè)工作。當時，上海面臨的形勢也非常嚴峻，一是國際地區(qū)環(huán)境。周邊日本神戶、韓國釜山、中國臺灣地區(qū)高雄港與上海處于“四雄”并立狀態(tài)，相互競爭激烈，都想成為東北亞地區(qū)的國際集裝箱樞紐港。從港口基礎(chǔ)設(shè)施條件來看，其他三個港口水深條件都在15米以上，明顯處于優(yōu)勢地位，但上海具有廣闊的腹地和雄厚的發(fā)展活力，關(guān)鍵是如何加快港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提高綜合競爭能力。二是國內(nèi)長三角區(qū)域環(huán)境。中央要求上海發(fā)揮好“一個龍頭、三個中心”功能，服務(wù)長三角和長江流域。與此同時，長三角周邊地區(qū)也處于一個新的發(fā)展時期。特別是寧波港，港口水深條件比上海好，具有明顯的后方優(yōu)勢。上海港也必須處理好與周邊港口的競爭與合作關(guān)系。

相隔20年，2015年12月，我又回到了上海國際航運中心工作崗位，擔任上海組合港辦公室主任。上海組合港作為上海國際航運中心建設(shè)的一個重要機構(gòu)，主要承擔蘇浙滬兩省一市沿海沿江集裝箱港口的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展職能。組合港辦公室主任由交通部委派，我是第四任。曾經(jīng)聽到過一種說法，如果組合港最初就把兩省一市沿江沿海集裝箱碼頭企業(yè)整合為一個集團公司的話，現(xiàn)在就是世界上最大的港口集裝箱企業(yè)了。但按照國際航運市場發(fā)展規(guī)律來看，這未必會是一個成功的實踐。

到任后，我在幾位前任工作的基礎(chǔ)上，在上海組合港工作中作了幾個方面新的實踐探索。一是積極探索跨地區(qū)港口資源整合，提升長三角區(qū)域港口的組合競爭力。我們積極鼓勵蘇浙滬港口在完成內(nèi)部港口資源整合的基礎(chǔ)上，加大跨地區(qū)資源整合，以資本為紐帶實行聯(lián)合，實現(xiàn)合作共贏。二是積極探索推進多式聯(lián)運，提高水水中轉(zhuǎn)比例，推進綠色港口建設(shè)。我們現(xiàn)在水水中轉(zhuǎn)比例不到40％，要更高一些才好。國際轉(zhuǎn)運，現(xiàn)在有幾種方式：公水聯(lián)運、水水聯(lián)運和海鐵聯(lián)運，水水聯(lián)運還分為江、河、海和干支線。我們積極支持港口企業(yè)相互合作，就像拋物線一樣有一個最大值，爭取實現(xiàn)江海直達、干支直達效益最大化。三是積極構(gòu)建現(xiàn)代航運服務(wù)信息化平臺?，F(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)有很大的一塊是信息化的互聯(lián)、互通、互享。上海航運交易所在這方面已經(jīng)作了成功的探索，國際集裝箱運價指數(shù)就是一個創(chuàng)新成果。

上海組合港已經(jīng)走過了20年歷程。在上海國際航運中心建設(shè)過程中，組建這樣一個跨行政區(qū)域的港口管理機構(gòu)，其本身就是一種創(chuàng)新實踐的探索。雖然組合港不是一個經(jīng)濟實體，但通過發(fā)揮它統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀協(xié)調(diào)的管理職能，就會對上海國際航運中心建設(shè)起到保駕護航的作用。

（本文標題為編者所加）