一、問(wèn)題的提出

十八屆三中全會(huì)明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，財(cái)政制度現(xiàn)代化對(duì)引導(dǎo)國(guó)家治理的制度轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。換句話說(shuō)，國(guó)家治理中管住了財(cái)政權(quán)力，特別是強(qiáng)制征集資源、開(kāi)支公款和舉借債務(wù)的權(quán)力，就在很大程度上管住了國(guó)家權(quán)力。

中西方國(guó)家，對(duì)政府權(quán)力的制約都是立法部門的職責(zé)。無(wú)論是委托代理理論還是憲治分權(quán)理論，都闡明了立法機(jī)關(guān)監(jiān)督政府財(cái)政行為，對(duì)防止政府濫用權(quán)力和實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的重要性和必要性?；趪?guó)家治理現(xiàn)代化視角，立足中國(guó)歷史傳統(tǒng)和當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建中國(guó)特色的權(quán)力分工體系，是新時(shí)代更好發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督職能的重要基礎(chǔ)。

二、國(guó)家治理與權(quán)力制約的歷史維度

從歷史維度審視，我國(guó)的國(guó)家治理與權(quán)力制約有其自身特點(diǎn)。根據(jù)錢穆先生在《中國(guó)歷代政治得失》中的研究，我國(guó)在人類文明的軸心時(shí)代就建立了具有現(xiàn)代特征的國(guó)家治理機(jī)制，到了唐代，這個(gè)機(jī)制達(dá)到巔峰。其中一個(gè)主要表現(xiàn)，是相權(quán)和皇權(quán)的分離，盡管皇權(quán)具有崇高旳權(quán)力，但他的行政和司法權(quán)受到宰相的鉗制。這一點(diǎn)，也被美國(guó)當(dāng)代著名政治學(xué)家福山所認(rèn)同。在《政治秩序起源》中，他認(rèn)為中國(guó)是最早建立現(xiàn)代國(guó)家治理的國(guó)家。

梁漱溟在《中國(guó)文化要義》中指出，西方的三權(quán)分立并非出自一種理想規(guī)劃，而是事實(shí)慢慢演化而成。沒(méi)有分離對(duì)峙之社會(huì)形勢(shì)，則分權(quán)制度不會(huì)憑空發(fā)生，沒(méi)有以此形勢(shì)為背景之政黨互競(jìng)，則分權(quán)制度不能得其運(yùn)用。中國(guó)封建社會(huì)中的皇帝大權(quán)雖不可分割，亦不受限制，而自古便注意到如何加強(qiáng)其警覺(jué)反省之一事。

與西方的階級(jí)對(duì)立不同，我國(guó)在階級(jí)分立的同時(shí)，社會(huì)的結(jié)構(gòu)更多的是士農(nóng)工商四民的職業(yè)分途，各人做各人的工，各人吃各人的飯，土地和資本皆分散而不甚集中。政治上的機(jī)會(huì)亦是開(kāi)放的，科舉考試能夠從民間吸收新分子參加政治，“朝為田舍郎，暮登天子堂”，統(tǒng)治者被統(tǒng)治者之間得以流通。因此，中國(guó)社會(huì)很難有系統(tǒng)性的階級(jí)對(duì)抗。古代中國(guó)絕對(duì)是向上流動(dòng)最充分的古代社會(huì)之一。

同時(shí)，中國(guó)是唯一一個(gè)在文明發(fā)展的初期，解決了一個(gè)人類社會(huì)面對(duì)的重要問(wèn)題：如何選出有能力的官員。因此，中國(guó)自古代始就是一個(gè)大一統(tǒng)和權(quán)力一元化國(guó)家，權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部分工制約特征明顯，國(guó)家治理與權(quán)力制約表現(xiàn)出與西方國(guó)家的根本不同。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾中的人大預(yù)算監(jiān)督

在我國(guó)，人大預(yù)算監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)并不是制約或者制衡行政機(jī)關(guān)，而是為了保障公共預(yù)算的合理化，進(jìn)而確保公民的基本權(quán)利得到切實(shí)保證。這個(gè)目的與行政機(jī)關(guān)的價(jià)值訴求具有內(nèi)在一致性，因?yàn)樽鳛槿舜蟮膱?zhí)行機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)保證公共預(yù)算的科學(xué)編制、合理使用也是其擴(kuò)充合法性資源的重要途徑。

考慮到黨在我國(guó)政治體制中的領(lǐng)導(dǎo)地位，我們就會(huì)更加理解二者之間合作者的角色定位。黨通過(guò)黨組加強(qiáng)對(duì)人大、政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。無(wú)論人大還是政府，都必須貫徹黨的路線、方針、政策，這是堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基本原則。從公共預(yù)算的角度而言，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整都是黨的方針、政策的具體落實(shí)。因此，確保預(yù)算編制合理、預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行也就構(gòu)成人大與政府合作的重要內(nèi)容。在我國(guó)，人大與行政機(jī)關(guān)之間的角色定位是 “合作者”，形成合作、達(dá)成共識(shí)是我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的基本理念。

在上述現(xiàn)實(shí)背景下，構(gòu)建功能性分權(quán)體系來(lái)解釋人大預(yù)算監(jiān)督職能更符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)。對(duì)于公權(quán)力體系內(nèi)的分權(quán)，黨的十七大報(bào)告首次提出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！秉h的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)?！秉h的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。由于任何一項(xiàng)事務(wù)完成的本質(zhì)都是某一功能的實(shí)現(xiàn)。由決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三事分工到?jīng)Q策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能的三職分定，再到?jīng)Q策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的三責(zé)分置，從而形成我國(guó)權(quán)力體系內(nèi)決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的三權(quán)分立（陳國(guó)權(quán)等，2020）。

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)功能性分權(quán)體系的基本要義在于政治集權(quán)與組織分權(quán)的結(jié)合，政治集權(quán)是功能性分權(quán)體系的基本前提，組織分權(quán)是功能性分權(quán)的主要表現(xiàn)形式。

政治集權(quán)主要體現(xiàn)在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委根本決策以及黨管干部等。國(guó)家權(quán)力分工協(xié)作不分立制衡的根本就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)為國(guó)家權(quán)力整合提供了平臺(tái)，所有國(guó)家權(quán)力在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。組織分權(quán)是指在黨對(duì)政治權(quán)力的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的組織內(nèi)部基于有效治理的分權(quán)。從權(quán)力分工來(lái)看，黨的中央政治局和全國(guó)人大實(shí)質(zhì)上行使的是決策權(quán)，國(guó)務(wù)院相對(duì)于黨的中央政治局和全國(guó)人大而言行使的是執(zhí)行權(quán)，紀(jì)委監(jiān)委、法院檢察院行使的是監(jiān)督權(quán)。在功能性分權(quán)內(nèi)部，在不同的權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)，同一權(quán)力主體可能發(fā)揮著不同的功能，或決策或執(zhí)行或監(jiān)督。這種多功能性是由于權(quán)力主體之間存在相對(duì)性和嵌套性的特征。

從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來(lái)看，黨委與人大的關(guān)系對(duì)于人大的預(yù)算監(jiān)督定位具有重要的影響。上世紀(jì)90年代以來(lái)，黨政分工或者黨政分開(kāi)成為政治改革的目標(biāo)。但如何實(shí)現(xiàn)是一個(gè)難題。基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，有效的方式是黨通過(guò)參與政治而影響政治。由于人大的一個(gè)主要功能，是影響和監(jiān)督政府的政策。因此，黨的政治治理意味著黨可以通過(guò)參與人大間接的行使治理權(quán)。

具體而言，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的做法就是這種間接治理的重要體現(xiàn)。黨委書記兼任人大常委會(huì)主任，實(shí)際上為黨提供了一個(gè)合理的制度化管道來(lái)參與政府事務(wù)，從而使得黨對(duì)政府有可能從直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)人大間接參與。只有這樣，才能漸漸使黨從行政事務(wù)中分離出來(lái)，變成一個(gè)名副其實(shí)的執(zhí)政黨。

對(duì)于人大而言，這種制度安排，一是有利于人大角色的強(qiáng)化。黨委書記兼任人大常委會(huì)主任有兩個(gè)相互強(qiáng)化的功能：既能強(qiáng)化黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，也能強(qiáng)化人大本身的權(quán)力和功能。其次，這一舉動(dòng)有助于在黨和民意代表之間建立一個(gè)較為制度化的橋梁。如果黨的主要領(lǐng)導(dǎo)親自參與人大，他們能更便捷的傾聽(tīng)人大代表的意見(jiàn)，從而在某種程度上在決策時(shí)反映人大代表的意愿。

因此，強(qiáng)化人大系統(tǒng)對(duì)政府的監(jiān)督功能，讓人大逐漸成為人民參與政治的間接管道成為未來(lái)政治發(fā)展的重要內(nèi)容。同時(shí)，人大也可以成為執(zhí)政黨從直接主政轉(zhuǎn)型到通過(guò)參與組織政府間接主政的途徑。

在這方面，加強(qiáng)和完善人大的監(jiān)督，既為理順黨政關(guān)系提供了可能途徑，也為完善功能性分權(quán)和中國(guó)特色的民主監(jiān)督找到著力點(diǎn)。由于預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容以及公共預(yù)算在一國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督可以成為完善功能性分權(quán)的突破口。

（作者李一花為山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）