2020年9月3日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“基金會(huì)”）召開(kāi)了“貧困地區(qū)兒童發(fā)展座談會(huì)”，參與《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）制定的有關(guān)部委出席并就落實(shí)及貧困地區(qū)兒童發(fā)展情況進(jìn)行了交流，并對(duì)“十四五”期間貫徹兒童優(yōu)先、促進(jìn)農(nóng)村兒童發(fā)展提出了建議。

 一、《規(guī)劃》實(shí)施情況如何

十三五期間，多部門各司其職，貧困地區(qū)兒童發(fā)展取得重要進(jìn)展。

（一）0-3歲嬰幼兒營(yíng)養(yǎng)健康得到基本保障。2012年，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)實(shí)施了貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目，現(xiàn)已覆蓋22個(gè)省（區(qū)市），持續(xù)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，6-24個(gè)月齡的嬰幼兒平均貧血率和生長(zhǎng)遲緩率為23.5和7.2%，比2012年分別下降了28.6%和28.7%。

（二）探索建立貧困地區(qū)嬰幼兒服務(wù)照護(hù)體系。衛(wèi)健委在10個(gè)省26個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了農(nóng)村兒童早期發(fā)展試點(diǎn)工作，為貧困地區(qū)0-3歲兒童提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)。另外，一些社會(huì)組織也在十多個(gè)縣開(kāi)展了以家訪和設(shè)立早教中心為主要模式的農(nóng)村嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，提高了兒童發(fā)展水平，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)貗D女就業(yè)和家風(fēng)轉(zhuǎn)變。衛(wèi)健委人口家庭司對(duì)這些試點(diǎn)的做法和經(jīng)驗(yàn)十分重視，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行政策探索。

（三）學(xué)前教育普及水平大幅提高。2019年全國(guó)的學(xué)前教育毛入學(xué)率為83.4%，比2015年提高8.4個(gè)百分點(diǎn)，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到76%。村級(jí)學(xué)前教育發(fā)展已在探索推進(jìn)，教育部、國(guó)務(wù)院扶貧辦和四川省政府在涼山州開(kāi)展了“一村一幼”項(xiàng)目,基金會(huì)和地方政府合作在云南怒江州實(shí)現(xiàn)了一村一園全覆蓋。從效果來(lái)看，學(xué)前教育有助于長(zhǎng)效脫貧，避免孩子在義務(wù)教育階段因?qū)W習(xí)困難出現(xiàn)上學(xué)不穩(wěn)定的情況。

（四）義務(wù)教育均衡發(fā)展已具備重要基礎(chǔ)。2019年，貧困地區(qū)薄弱學(xué)校改善項(xiàng)目全面勝利收官，新啟動(dòng)的薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升計(jì)劃，將進(jìn)一步對(duì)義務(wù)教育短板和弱項(xiàng)進(jìn)行查缺補(bǔ)漏。從效果來(lái)看，2019年全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到了94.8%，比2015年高出近10個(gè)百分點(diǎn)。

（五）營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃面大效果好。全國(guó)有1762個(gè)縣實(shí)施了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，14.57萬(wàn)所學(xué)校、3240.61萬(wàn)學(xué)生直接受益。營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃在控輟保學(xué)中也發(fā)揮了重要作用，學(xué)校飯菜好，吸引家長(zhǎng)送孩子來(lái)上學(xué)，這種情況在深度貧困地區(qū)更加明顯。

（六）普及高中階段教育目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。2019年全國(guó)高中階段毛入學(xué)率為89.5%，比2015年提高了2.5個(gè)百分點(diǎn)，有28個(gè)省份高中階段毛入學(xué)率已超過(guò)90%。普及高中階段教育一方面體現(xiàn)了義務(wù)教育階段性成果，另一方面表示更多的孩子有接受更高層次教育的機(jī)會(huì)。

（七）留守兒童得到有效監(jiān)護(hù)。民政部監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)臺(tái)賬顯示，留守兒童已經(jīng)從2018年的902萬(wàn)下降至643萬(wàn)。民政部會(huì)同高法、高檢、公安、教育和財(cái)政等部門開(kāi)展了“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長(zhǎng)”專項(xiàng)行動(dòng)，78萬(wàn)無(wú)人監(jiān)護(hù)留守兒童落實(shí)了監(jiān)護(hù)人，18萬(wàn)無(wú)戶籍的順利落戶，1.7萬(wàn)返校復(fù)學(xué)，批評(píng)教育失職父母9.1萬(wàn)人，農(nóng)村留守兒童無(wú)人監(jiān)護(hù)的現(xiàn)象基本消除。

（八）困境兒童保障機(jī)制建立。截至2019年底，中國(guó)有困境兒童688.9萬(wàn)名，其中核準(zhǔn)錄入的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童21.7萬(wàn)名。2019年，民政部聯(lián)合12個(gè)部門制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)工作的意見(jiàn)》，首次將這部分兒童納入制度性保障，填補(bǔ)了困境兒童福利保障政策的空白。

（九）兒童保護(hù)成為法治建設(shè)的重要內(nèi)容。《反家庭暴力法》《民法典》中突出了最有利于未成年保護(hù)的原則。在執(zhí)法和司法實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)未成年人的全面綜合司法保護(hù)，推進(jìn)少年法庭和少年審判體系建設(shè)。建立強(qiáng)制報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)性侵、暴力傷害、虐待等未成年人侵害行為的監(jiān)管和懲戒。

（十）中央財(cái)政在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域建立了支持和保障框架。“十三五”期間，中央財(cái)政投入城鄉(xiāng)義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)超過(guò)6000億元，其中2020年1371億元。2019年和2020年中央財(cái)政每年投入295億元，支持地方實(shí)施義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升。針對(duì)教師先后實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃、中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃、“三區(qū)”教師人才專項(xiàng)計(jì)劃和鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策。2020年中央財(cái)政安排支持學(xué)前教育發(fā)展資金190億元，比2019年增加20億元。

二、 貧困地區(qū)兒童發(fā)展服務(wù)仍有短板

與會(huì)者也談到在落實(shí)《規(guī)劃》中的不足。主要是：

（一）貧困地區(qū)兒童的規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量還沒(méi)有摸清。近幾年，中國(guó)出生人口數(shù)量逐年走低，但貧困地區(qū)農(nóng)村家庭孩子數(shù)量在3個(gè)以上的情況非常普遍?，F(xiàn)在兒童的規(guī)模、分布、結(jié)構(gòu)、個(gè)體發(fā)展水平?jīng)Q定著十至十五年后中國(guó)的發(fā)展質(zhì)量。但是，貧困地區(qū)兒童發(fā)展現(xiàn)狀還沒(méi)有被準(zhǔn)確、清楚地掌握。

（二）貧困地區(qū)兒童早期教育服務(wù)供給不足。在貧困農(nóng)村，0-3歲兒童幾乎沒(méi)有接受早期教育的機(jī)會(huì)，家庭養(yǎng)育能力和環(huán)境普遍薄弱，家長(zhǎng)養(yǎng)育理念、知識(shí)匱乏，直接導(dǎo)致兒童早期發(fā)展水平滯后，甚至出現(xiàn)社會(huì)性退縮、孤獨(dú)癥、殘疾等情況。3-6歲農(nóng)村兒童，一部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城接受學(xué)前教育，約有25%的兒童因就近沒(méi)有幼兒園而閑散在家。

（三）兒童發(fā)展服務(wù)體系缺乏統(tǒng)籌性。兒童發(fā)展政策措施涉及多個(gè)部門，教育、衛(wèi)健、民政、公安、婦聯(lián)等都有相關(guān)職責(zé)，現(xiàn)在各方面都做一點(diǎn)、保障一點(diǎn)的模式，已無(wú)法滿足農(nóng)村兒童發(fā)展需求。

（四）村級(jí)兒童服務(wù)質(zhì)量有待提高。盡管多個(gè)部門都有兒童發(fā)展相關(guān)政策、措施，但在村（社區(qū)）具體落實(shí)工作的可能只有1個(gè)人或者幾個(gè)人，身兼數(shù)職、缺少激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致服務(wù)不規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量不能滿足需求。村兒童主任、困境兒童的委托監(jiān)護(hù)人、兒童之家等都存在類似的問(wèn)題。

（五）服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足。建立村一級(jí)兒童發(fā)展服務(wù)體系需要衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、社工等領(lǐng)域的基礎(chǔ)人才到村工作。但貧困地區(qū)政府財(cái)力有限，缺乏經(jīng)費(fèi)支持，招不到人、留不住人、人不好用的情況在農(nóng)村非常普遍。

三、 關(guān)于下一步工作的建議

一是“十四五”期間把兒童優(yōu)先發(fā)展放在更高的戰(zhàn)略位置上統(tǒng)籌推進(jìn)。加強(qiáng)兒童發(fā)展政策的統(tǒng)籌，建立兒童發(fā)展政策體系和服務(wù)體系，對(duì)兒童發(fā)展采取一攬子政策，配合政策建立專門的服務(wù)體系。兒童發(fā)展政策應(yīng)該從補(bǔ)缺型、兜底型、適度普惠型向支持優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)變，讓兒童發(fā)展成為人民美好生活的重要方面。

二是保證《規(guī)劃》政策的延續(xù)性并與時(shí)俱進(jìn)。2020年后，不平衡問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。《規(guī)劃》完成了階段性使命，集中連片貧困地區(qū)的稱謂可能會(huì)改變，但那些地方的兒童發(fā)展水平與全國(guó)的差距依然十分明顯，仍應(yīng)采取地區(qū)瞄準(zhǔn)原則，針對(duì)農(nóng)村兒童發(fā)展新形勢(shì)、新需求制定新的規(guī)劃。

三是在落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中突出補(bǔ)農(nóng)村兒童發(fā)展服務(wù)短板。兒童發(fā)展的城鄉(xiāng)、地域、貧富差距將是中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展的絆腳石。以地區(qū)瞄準(zhǔn)為主，突出留守、貧困、困境兒童等困難群體，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下應(yīng)把保障這些兒童的公共服務(wù)、福利、保護(hù)置于重要位置，特別重視提供早期教育服務(wù)。

四是加強(qiáng)基層工作力量。在有30個(gè)以上0-6歲兒童的村莊設(shè)立一個(gè)村級(jí)兒童發(fā)展中心，聘用本地高中以上學(xué)歷的青年、婦女分別擔(dān)任專職兒童主任、學(xué)前教育教師和育嬰輔導(dǎo)員。

五是建立兒童優(yōu)先發(fā)展的財(cái)政保障制度。由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，為實(shí)施兒童發(fā)展優(yōu)先一攬子政策提供資金保障，適時(shí)設(shè)立200-300元/月的0-6歲農(nóng)村兒童發(fā)展保障金制度。

六是建設(shè)兒童友好城市和社區(qū)。建立具有中國(guó)特色的保障兒童權(quán)利的城市施政體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與兒童發(fā)展有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)創(chuàng)建理念、政策、環(huán)境、人文、服務(wù)友好的兒童友好城市和社區(qū)。

七是加強(qiáng)兒童發(fā)展方面的研究與評(píng)估。在各部委的兒童管理數(shù)據(jù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村兒童發(fā)展水平監(jiān)測(cè)平臺(tái)，開(kāi)展以兒童發(fā)展水平為主要效果指標(biāo)的政策評(píng)估和綜合研究。

（作者工作單位：中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)）